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國際貿易局勢改變的外部衝擊──從兩岸ECFA的經驗思考應對歐盟CBAM的準備工作

Updated: Nov 20, 2023


受訪者:李健鴻教授(中國文化大學-勞動暨人力資源學系) 撰文:吳奕辰(TSH科學家)、張朝翔(TSH轉型推動經理)[1]


臺灣的經濟活動高度仰賴國際貿易,因此當臺灣與主要貿易夥伴之間出現重大的政策改變時,也會劇烈影響臺灣本身的經濟生產活動,從而衝擊廣大的就業人口。這些重大的政策改變,包含簽署經貿協定(例如與中國於2010年簽署兩岸經濟合作架構協議,或是近期有重大進展的臺美廿一世紀貿易倡議)、加入區域經濟整合(例如目前積極爭取加入的跨太平洋夥伴全面進步協定)、以及目前歐盟從今 (2023) 年10月實施的「碳邊境調整機制」(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM)[2]等。


CBAM初期僅要求進口商提交碳排放報告,不必繳交碳邊境稅,因此臺灣受管制的業者尚有準備期,但是自2026年開始逐步實施CBAM憑證制度,屆時進口商必須購買CBAM憑證。因此臺灣有越來越多的企業投入資源改善生產製程,甚至改變勞工的工作模式;但也有許多廠商難以改善,可能很快就會倒閉,造成大量失業。本文透過訪談專訪任教於中國文化大學勞動暨人力資源學系的李健鴻教授,透過他過去關於兩岸經濟合作架構協議(Cross-Strait Economic Cooperation Framework Agreement,以下簡稱ECFA)的研究經驗,思考臺灣因應國際貿易變化的外部衝擊時,如何評估對於勞動市場的影響為何?有哪些勞工是衝擊下的脆弱族群,面臨極高工作轉型與失業的風險?政府目前提出哪些輔導產業轉向低碳的政策?以及更大範圍的公正轉型的挑戰有哪些?以下為專訪紀要:


盤點受CBAM衝擊的產業及其勞動結構

臺灣永續棧問(以下簡稱問):請問歐盟CBAM管制的產品中,對臺灣出口影響較大的有哪些?


李健鴻老師答(以下簡稱答):去 (2022) 年臺灣出口歐盟的總金額是四百多億美元,其中CBAM管制的產品中,出口值最高是鋼鐵,大約50多億美元,占超過10%;然後是,只占不到0.5%;剩下是水泥、肥料、電力等更少。要特別注意的是,CBAM管制範圍擴及鋼鐵業的下游製品,所以會衝擊許多扣件製造業者,就是螺絲和螺帽之類的,臺灣這類產品在歐盟以超過兩成的市占率位居第二。所以CBAM目前主要衝擊就是「鋼鐵業及鋁業」和「扣件製造業」這兩類。如果用臺灣政府的「行業統計分類」來說,就是基本金屬製造業(包含鋼鐵和鋁)和金屬製品製造業(包含螺絲、螺帽及鉚釘等)。


問:那麼在這兩類產業中,出口到歐洲的廠商的就業人口結構大概為何呢?


答:很可惜到目前為止都還沒有完整調查,目前相關產業的研究也多在討論產業面和經營面的問題,而不是勞工與就業。所以我們只能先從這些產業的整體就業結構來推測可能受CBAM影響的就業人口。根據2021年出版的資料,鋼鐵業及鋁業的就業總人數大約11多萬人,其中超過63%受僱於200人以下的中小企業,45歲以上的中高齡員工占超過30%,25歲以下的青年員工只占約6%(如圖一)。扣件製造業的從業人口約4萬人,總共1,879家工廠,99.44%都是200人以下的中小企業,其中超過90%都是20人以下的小型工廠,5人以下的微型工廠也占將近60%(如圖二),從業者年齡的資料很粗略,無法直接給出精確數據,但也是以中高齡為主,青年較少,這與鋼鐵業及鋁業的就業結構是很像的。


圖一、鋼鐵業及鋁業的就業結構。資料來源:李健鴻老師彙整自主計總處2021年事業單位僱用調查
圖二、扣件製造業的就業結構。資料來源:李健鴻老師自彙整主計總處2016年工業及服務業普查

問:所以這兩類產業,整體來說,規模上以中小企業為主、員工年齡以中高齡為主,這就是受CBAM衝擊的主要對象嗎?


答:儘管中高齡是主要組成,但要注意的是,因為企業的老闆通常比較願意讓30歲以上的青壯世代進行在職訓練,更年輕的群體可能更首當其衝與相對弱勢。這原因有很多,可能老闆覺得年輕人沒有經驗和技能,送去訓練是浪費時間;也可能擔心年輕人送去訓練完就跑掉了。再加上前面講的,他們本來就是產業內的少數,所以當減碳的壓力下來時,企業會偏好保住核心人力,也就是青壯年,那麼年輕人就容易被犧牲。


問:現在許多年輕人也是經常更換工作,處於一種不穩定的狀態,這是否也是他們更容易受衝擊的原因?


答:是的,但不只年輕人,所有的這種「非典型」就業者,在淨零轉型中也是最容易受衝擊的群體。學術用語叫「定期契約工」,一般人稱「臨時工」或「約聘僱」,儘管這些詞彙含義有些不同,但大致上類似。製造業用比較多臨時工,也會用兼職或派遣,這部分我沒有足夠新的數據可以去看他們在上面兩個產業的佔比,一定要及早開始盤點。臨時工、部分工時勞工和派遣,這三種臺灣最常見的非典型勞工的人數,最高峰在2019年有超過80萬人,2020年開始因為疫情減少了20多萬人。原因就跟所有國家一樣:當企業碰到經濟危機或經營困難,一定先裁掉這些不是正職的員工,何況臺灣現有關於非典型勞工的勞動保護法令也很不夠,沒有一些歐洲國家那種彈性安全體制,因此裁員成本低、程序也單純。去(2022)年10月開始臺灣疫情趨緩,非典型就業人數又快速增加,所以今(2023)年我猜大概又回到80萬人,就是維持在全國受僱勞工總人數810幾萬的一成左右。所以前面提到那兩個產業,就業總人數大約15多萬人,那麼非典型我推測大概也有1萬5千多人。


政府目前應對歐盟CBAM的政策措施

問:依照您在上篇的初步盤點,您認為政府目前提出的哪些政策措施,多大程度可以協助應對衝擊?


答:我要先特別提醒,受衝擊的群體絕對不只上述這些,我們還在找資料,例如性別和地區。性別我真的目前無法掌握,地區的話,螺絲和螺帽在全國有1,355家工廠,高雄就有1,100多家,大部分在岡山,所以這個衝擊會在特定鄉鎮產生更大的影響。還有,我們目前的這些盤點都還只是針對今 (2023) 年十月起的過渡期涵蓋的商品,不包含2026年之後可能會進一步涵蓋的,例如2021年佔出口總額的28%的電機、佔19%的機械、佔13%的汽機車零件,再加上前面講的兩個產業,總共就佔出口總額的四分之三!這些受衝擊產業的勞動人口結構是什麼,都還沒有清楚盤點過。因此「盤點」本身就是第一個要執行的應對措施。


問:除了盤點基礎資料之外,請問就你所知政府目前有什麼樣的因應機制嗎?


答:經濟部有推出300多億元的「產業及中小企業升級轉型措施」,其中有針對製造業的三個方案,一個是低碳化和智慧化輔導方案,有工研院和金屬中心的專家來診斷輔導,企業須自籌款50%;一個是升級轉型補助方案,主要是協助中小企業低碳化,並鼓勵以大帶小;還有一個是人才培育方案,提供淨零相關的課程給公協會與工業區業者。整體而言,經濟部是以輔導產業及中小企業為主


問:您認為這樣的政策足夠實際幫助這些中小企業裡的勞工,從而達到「公正轉型」嗎?


答:達到公正轉型至少還有幾個挑戰。首先,你要如何提升中小企業的碳盤查與驗證的涵蓋率?很大一部分的中小企業沒有加入同業公會,也不知道輔導方案,或就算知道也付不起那50%的自籌款。第二是臺灣的企業工會及產業工會的組織率只有7.6%,而且30人以下的企業無法組成企業工會,30人以下的企業也不需要設立勞資會議,所以CBAM衝擊的這些以中小企業為主的產業,他們的勞工已長期處在高度不對等的勞資關係體制中。第三是現在已經有一些工廠因為不符合供應鏈或歐盟CBAM的減碳要求而失去訂單,這些中小企業,尤其扣件業有大量微型企業,可能撐不過一到三個月內就會倒閉,勞工會陸續被減班、調職、最後解雇。所以我們會需要盡快提供誘因展開勞、資、政三方的社會對話,促進勞工瞭解生產製程與工作模式的改變,並擬定工作調適方案,以及促進勞工的穩定就業或轉銜再就業。


兩岸ECFA提供的經驗與教訓

問:您十幾年前開始關心與研究「經貿自由化」,包含簽ECFA對勞工的衝擊。當時的調查或研究的過程或成果,有哪些可以提供淨零路徑中的公正轉型作為提醒或借鏡?


答:2010年ECFA簽訂,當年2月政府有定義17項易受衝擊產業[3],並編列10年952億元預算的《因應貿易自由化產業調整支援方案》,包含產業的振興輔導、體質調整和損害救濟。這一樣也是「以產業為核心」政策,而我們後來也看到,ECFA造成國內產業外移,勞工的失業情況嚴重。2011年勞動部編列10億元來因應,但是卻排除因產業外移而失業的勞工。然後勞工申請相關補助,還要經過「受衝擊產業審查委員會」認定資格,且失業勞工還要雇主提供申請資料。所以如果雇主倒閉,勞工根本就沒辦法申請。


立法院後來在2015年通過《因應貿易自由化調整支援條例》,勞動部隔年就依此授權訂立一套因應貿易自由化勞工就業調整支援措施實施辦法》,包含勞工申請受損認定的資格、應備文件、申請流程、認定基準等等。這是一套蠻完整的政策措施,總共29條和15張附表,很值得目前公正轉型參考。但2015年立法時已經是ECFA實施第六年了,而我前面說過那些微型企業大概一到三個月就會決定要不要倒閉,因此能幫助的勞工就很有限。

問:第六年才回頭盤點認定,還能找到多少人呢?


答:當年勞動力發展署有一份研究報告[4],裡面有「資遣通報統計」,2012年的時候,那17項產業的資遣勞工人數超過2萬5千人,占當年全國大約四分之一。到了2014年增加到超過4萬人,占全國超過四成。而且這些還是有通報的喔,很多中小企業雇主是不肯通報的,因為一通報就要適用勞動法令。所以2014年就有至少四萬人被解雇,2016年勞動部終於有前面那套「實施辦法」了,他們跟經濟部拿到工廠清單以後,就開始找人打電話。那時候勞動力發展署的五個分署都有委外招標,我審查到高屏澎東分署的資料,他們拿到1萬1千多家工廠的電話,只有55%接通,其他不是搬家就是倒閉了。然後有接通的工廠裡面,只有一成願意接受「實施辦法」的協助


問:為什麼這些廠商不願意接受勞動部的協助?


答:你要知道臺灣中小企業老闆們在想什麼,他們現在受衝擊了,那政府來幫我時,我怎麼知道政府會不會把我受衝擊這件事洩漏出去?萬一被銀行或其他債權人知道怎麼辦?坊間有一句話是真實的:銀行經常是「雨天收傘」。當銀行知道你受衝擊,訂單少了,他還要繼續幫你嗎?不但不幫你,還要跟你催債。前面那一成多願意接受勞動部幫忙,但最後真的參與計畫的剩多少?只有12家工廠。1萬1千多家工廠,只有12家接受輔導!這就是我現在很擔心的,歐盟CBAM要下來了,我們已經有些減碳不符要求的工廠失去訂單了,請記得他們決定要撐還是要倒的時間可能只有短短幾個月而已。事實上,ECFA也不是臺灣第一次遇到企業大量倒閉而造成大量失業,1988年政府開放臺灣企業可以對外投資設廠,企業大舉西進,很多傳產製造業惡意倒閉,勞工被大量解僱拿不到工資,甚至退休金都沒了,直到2006年才有《大量解僱勞工保護法》。


公正轉型仍存在的治理缺口:能否看見中小企業的勞工們?

問:回到我們正開啟的淨零轉型,老師對於目前勞動政策面向的公正轉型,還有什麼治理的缺口需要注意嗎?


答:我發現政府的策略很喜歡「以大帶小」,他們的理由是說,我們有287家第一批公告要碳盤查的大企業,還有第二批250家,這500多家大企業的碳排量加起來已經佔臺灣約八九成。這個初衷我可以理解,因為政府的能力、資源、時間都有限。但是,這500多家大企業資源比較豐富,而且他為了維持國際競爭力,本來就會積極投入減碳。那麼中小企業呢?中小企業本來就沒有什麼資源,資訊又比較匱乏,也很難從公會的網絡去找到他們,聘用的勞工也沒有工會,然後現在焦點又不放在他們身上,這就很明顯有個公正轉型的危機存在。我知道現在不只勞動部,其他部門也開始有相關的研究計畫,但很少提到要如何盤點受衝擊中小企業的勞工結構,如何了解他們對淨零轉型的看法與態度是什麼。我同意有必要「以大帶小」,但要避免變相忽視中小企業,從勞動部門的視角來看,如同我前面已經說了,最大量的勞工是在中小企業,我很憂心他們的未來。我認為淨零轉型對於產業與勞工的衝擊,將明顯高於ECFA,因此有必要盡快提出像是「因應淨零轉型勞工就業調整支援措施實施辦法」這樣的措施,賦予勞動部門權責來落實淨零所需的公正轉型。




註解

  1. 本文先由張朝翔謄錄訪談逐字稿,後由吳奕辰撰寫成文。

  2. 歐盟為防止產業碳洩漏並促使全球產業朝低碳製造轉型,於2021年7月通過碳邊境調整機制(CBAM)草案,未來企業出口到歐盟市場皆必須購買CBAM憑證,從而鼓勵非歐盟國家減少排放並防止碳洩漏風險以降低全球溫室氣體排放。歐盟CBAM法案於2022年6月通過歐洲議會投票,自2023年5月正式生效。CBAM需計算碳含量的產品與涵蓋貨品項目包括鋼鐵及其若干鋼鐵中下游產品(如螺釘和螺栓及相關產品)、水泥、鋁及其若干鋁中下游產品(如鋁製容器、鋁製管配件等)、肥料、電力、氫氣、特定條件下之間接排放以及部分前驅物(precursors)。更多資訊可以參考中華民國對外貿易發展協會出版的《歐盟碳邊境調整機制-背景說明與摘要》,網址:https://www.greentrade.org.tw/zh-hant/publication/435

  3. 成衣、內衣、毛衣、泳裝、毛巾、寢具、織襪、製鞋、袋包箱、陶瓷、石材、家電、木竹製品、動物用藥、農藥、環境用藥及其他等17項產業。

  4. 勞動力發展署於2015年出版的《因應貿易自化勞動政策諮詢計畫》。



 

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外部轉載

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