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從國際視野看臺灣的能源不平等與如何避免能源貧窮

Updated: Nov 30, 2023

撰文:陳禹嫺(臺大氣候變遷永續發展學程碩士生) 劉仲恩(臺大社會系副教授)


在國發會頒布的「公正轉型關鍵戰略行動計畫」中,政府強調「盡力不遺落任何人」之核心價值,致力追求在淨零轉型過程中能兼顧政策目標平衡性、社會分配公正性與利害關係包容性,公正轉型的政策範疇不限於勞工,亦包含區域、產業、民生等面向。其中在民生消費的部分,該文件提到「...各種舉措可能會使企業的生產成本提升,再進一步轉嫁給消費者;屆時,民眾的生活成本將隨之增加,特別是低收入家庭可能需要更多資源協助。」


一般而言,臺灣因為水電價格受到補貼長期偏低,民眾負擔的能源支出相比鄰國要低得多,能源貧窮的情況相對較不嚴重,不過這並不代表臺灣不存在能源弱勢群體。舉例來說,工研院曾與家扶中心合作調查了1000個該中心輔導的家庭,發現這些弱勢家庭的能源支出,平均占可支配收入的18%;公共電視《我們的島》也針對能源貧窮做過專題報導,環保團體綠色和平亦有相關倡議,這些都與公正轉型息息相關。


在淨零轉型過程中,水電價也有可能逐漸調漲為合理價格,如何維繫能源分配正義,且避免相關群體受到不成比例的衝擊,避免能源貧窮,會是重要課題,但臺灣社會對於能源公平的討論卻仍顯不足。在能源使用現況與轉型進程中,誰能穩定且持續獲得能源?誰自其中獲益或受害?以及誰的生存與生計可能陷入風險?這些問題,尚待我們深入探討。淨零轉型的內涵不應止於技術發展,保障社會各群體滿足能源需求、確保淨零轉型對於日常生活的衝擊不影響能源弱勢群體,更是公正地實踐轉型的關鍵。


根據以上背景,本文從國際視野來看待臺灣的能源分配正義,我們分享近日參與英國能源不平等工作坊的一些精華內容,思考國際案例應用在臺灣的適宜性,並盤點臺灣能源貧窮與公正轉型的思考方向。


指認弱勢群體

根據2022年《聯合國永續發展報告》,2020年全球仍有7.33億人無法近用穩定電力。能源弱勢者的身影常與低所得、女性、高齡、健康因素等特徵交織,多重困境使得能源貧窮不只攸關能源,更與結構性的社會因素息息相關。


在西方主流文獻中,能源貧窮(energy poverty)與燃料貧窮(fuel poverty)幾乎可以畫上等號,主要是高緯度的西方國家在冬季有龐大的供暖需求,使得能源價格、能源效率及家戶收入成為重要影響因素(Bouzarovski, 2018)。以英國為例,俄烏戰爭加劇了新冠疫情期間的天然氣供應瓶頸,對一般消費者而言,能源成本較戰爭前的2021年上升了三分之二 (Ambrose, 2023);而英國的房屋又是歐洲隔熱效果最差者之一 (Hughes, 2020);同時,因通貨膨脹、住房成本飆升,實質所得呈現下降,上述因素皆加速了能源貧窮人口的浮現。


除此之外,能源弱勢族群面臨的困境有多種面貌,例如受制於建築本身結構、房屋所有權而無法改動格局或裝置的租屋族。房東為降低成本,能源效率差的家電一用就是數十年;分租套房或雅房的各個租戶由於匯入同一電表,必須繳交一度五元的較高費率;為節省房租,也有不少人長期居住於隔熱效果差的頂加或無自然光的地下室。


在家時間較長的退休長者及失業者,或因特定需求必須待在家中者如身心障礙者、慢性病患者、及其照護者也是能源弱勢族群。在經濟條件不佳的情況下,用電量不可避免地會高於平均,又無力汰換高耗能電器,結果就是在能源與其他生活開支中進行「自我配給(self-ration)」以騰出額外電費開支,例如縮減食物支出,結果進一步傷害身心健康,形成惡性循環。


此外,一項智利的研究也指出,在性別化的家務分工中,女性經常負擔耗時且無償的家務勞動,而這些活動都發生在需要滿足供暖、烹飪、製冷、食品儲存和熱水等需求的住宅(Amigo-Jorquera et al., 2019),其價值容易被忽略,也限縮女性在家庭決策上的主導權與獲取金融服務的程度,使其應對能源貧窮、採取改變的能動性更加低落。以上這些都是不易藉由政策發現或直接協助的潛在能源弱勢。


能源轉型涉及的政治利益、機構與制度力量、與社會結構交互作用,不可能僅透過技術進步便一步到位解決能源弱勢,更而甚者,若無完整的盤點與配套措施,反而會加劇或形成新的不平等。一項波蘭的研究指出,資源不平等與缺乏認知是共構的,並透過制度化而延續,使能源貧窮者遭受兩種邊緣化:不承認(non-recognition)──能源貧窮的現實及其複雜成因在主流政治與政策內容中常是被隱形、忽略的;以及不尊重(disrespect)──透過污名化的敘述來理解能源弱勢者,認為他們應該對自身處境負起部分責任 (Simcock et al., 2021)。由於對能源貧窮缺少認知,導致緩解能源貧窮的政治行動不足,因此更多的肯認和尊重將是解決資源不平等的行動基礎。


衡量能源貧窮:透過收入支出比例

隨著能源貧窮議題越來越受到決策者及研究者重視,相關衡量方法也有不少發展,大致可分為兩類,其一是收入支出比例,考量家戶收入和能源支出之間的關係,通常需要定義一個門檻或貧窮線以劃分出能源弱勢者,被視為客觀指標;其二是家戶自我評估,透過家戶中的基本設施(如空調)或屬性(如濕度、供暖等)進行自我評估與揭露,被視為主觀指標。


英國學者Brenda Boardman (1991) 開創了知名的10%閾值測量法,2001年起被英國政府採用。根據其定義,燃料貧窮為「無法負擔家中足夠溫暖者」,若該家戶的燃料支出超過其收入10%,就被認為是「不成比例」的支出,這是當時最貧窮的30%家戶在燃料上的支出,且是全國燃料支出佔所得比例中位數的兩倍。


此種衡量方式固然易懂易計算,然而可能僅捕捉到部分群體,或無法考量不同地區的燃料及能源消費模式,因而遺漏潛在的弱勢群體。例如當弱勢家庭透過極端縮減能源使用來減少支出,或誤認高收入家庭使用高耗能電器的情形。不少後續研究因此提出批評與修正。


在2012年之後,英國燃料貧窮統計標準採用倫敦政經學院John Hills提出的「低收入高成本(Low-Income-High-Cost, LIHC)相對值計算法,如圖一所示,這方法定義燃料貧窮為同時滿足下列兩個條件:家戶的所需燃料成本高於全國中位數,且扣除燃料花費後,其剩餘收入將低於國民收入中位數的60%的官方貧窮線。


圖一、LIHC定義之能源貧窮。資料來源:Hills (2012) 第9頁

2021年,LIHC又被低收入低能源效率(Low-Income-Low-Energy-Efficiency, LILEE)指標取代,將第一個條件改為「家戶所居住房屋的能源效率等級為D級或以下」,直接把能源效率作為指標,增加了政府可著力處 (Davillas et al., 2022)。


衡量能源貧窮:透過家戶自我評估

上述客觀指標縱然有其效益,但也有英國研究指出,僅憑收入往往無法識別那些遭社會排斥與剝奪的能源貧窮族群(Healy and Clinch, 2002);另一項在歐盟的研究也指出,能源弱勢家戶為了縮減支出而壓縮能源使用,使得「實際支出」少於能源貧窮定義中所估算的「所需支出」。(Thompson and Snell, 2013)。因此,由一項由英國四所大學聯合展開的調查研究所提出的的共識法(consensual approach)也獲得不少學者與機構的採用 (Gordon et al., 2000)。共識法依據家戶對自身生活條件和環境,直接評估幾個指標,包括:存在黴菌或嚴重潮濕、沒有中央供暖、沒有維持冬季保暖及夏季涼爽的足夠能力、拖欠能源帳單。這些指標也被歐盟採用為收入和生活狀況統計(Statistics on Income and Living Conditions, SILS)資料的問題選項。主觀指標的優勢在於更容許跨國比較,也較客觀指標更能夠捕捉到能源貧窮(而非僅燃料貧窮)。但上述指標皆立足於歐洲經驗,優先考慮空間供暖的負擔,也少有其他能源服務的考量。


另外有一項非洲研究採用「牛津貧窮與人類發展倡議 (Oxford Poverty and Human Development Initiative, OPHI)」的「多面向貧窮指數(Multidimensional Poverty Index, MPI)」,延伸提出「多面向能源貧窮指數(Multidimensional Energy Poverty Index, MEPI)」。MEPI從能源匱乏(energy deprivation)而非能源獲取(energy access)的角度來衡量能源貧窮,包含五個面向之能源服務:烹飪、照明、家用電器(擁有冰箱)、娛樂與教育、通訊。此指標使用大規模人口和健康調查資料建立代理變數,降低了數據收集成本,也可進行跨國比較,但也限制MEPI於衡量特定電器或能源載體的所有權,此外,各指標權重依賴專家意見,也和SILS一樣,可能遭遇受試者適應性偏好——傾向順應現階段較差的生活水準、羞於承認自己無法滿足某些必需品——所影響,因此得到偏誤的結果,是主觀測量法最易受質疑之處。


各國文獻提供給臺灣的啟示

帶著以上的視野來分析臺灣的情況,我們需要有因地制宜的思考。臺灣大量的能源需求是夏季冷氣而非冬日供暖,且由於相對國際低的電價,收入支出比例法僅能測量到極少的能源貧戶,在這背景下,針對特定弱勢群體的調查將更有價值。本文開頭提及工研院所做的調查是少數案例,整體來說,臺灣家戶能源調查資料的完整性與透明度都仍較國外相對不充分,也少有使用指標法辨認能源弱勢群體,是臺灣在進行相關研究上面臨的考驗。


氣候變遷的威脅日趨嚴重,公正轉型已經成為淨零進程的指導原則,然而長期存在的不平等與轉型下的衝擊應如何被辨識與應對,是政策規劃裡不可缺少的思考。透過各國對能源貧窮群體的衡量與研究可見,在制定新的政策與法規前,現況盤點必須確實執行,並思考脆弱族群的多重弱勢處境;執行中的淨零轉型政策亦須滾動修正,兼顧能源正義之內涵,此間的資訊紀錄與公開,更是有助衡量與改進能源不平等的基石。如此,方能轉向永續且公正的淨零之島。




參考文獻

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