超越爭議、提出解方：重塑太陽光電的發展方向與治理模式

　　猶記十年以前，當台灣面臨氣候危機、化石能源所導致碳排與空氣污染、以及核電重大風險的多重挑戰之際，從政府到民間多將再生能源寄予厚望，視為解決問題的重要解方。十年過後，當再生能源已有顯著進展的同時，無可否認的是，質疑、批評與反對的聲浪正在台灣社會大量湧現。

　　太陽光電為再生能源中技術與經濟面最為成熟的選項之一，也與風電同為台灣能源轉型與淨零轉型政策的兩大再生能源發展重點。然而，即使有政府政策的力推，民意調查也顯示大多數民眾支持發展再生能源，實際上太陽光電的推展卻面臨重大挑戰，包括爭議頻傳、社會接受度低落甚至遭嚴重汙名化，導致2025年20 GW裝置容量的政策目標嚴重落後。在此現狀下，若希望在具社會共識的前提下達成我國淨零路徑中2050年40-80 GW的光電政策目標，顯然臺灣有必要反思，我們從過往到現在的作法，究竟有哪些根本缺失? 可以得到那些重要教訓?以及應該如何改善?

　　我們在本文中主張，太陽光電發展的主要問題，根源自公共知識缺乏以及治理的消極與分散，導致在思考與治理光電議題時，從政府到社會各界均缺乏整合的知識共識與應有的治理作為。為此，我們將在本文中，嘗試重新框架太陽光電所應具備的「公共知識」與「民主治理」架構。

爭議與缺失

　　太陽光電正陷入嚴重的社會接受度危機中。即使有很多案場已經順利地設置與運作，但是部分案例的爭議，的確凸顯了光電發展需要面對的課題。一些具有美好社會與環境價值體現的場域，例如長年實踐環境友善農業的地方，已經或未來可能被光電案場所取代，這些案例直接傷害了社會情感以及對於太陽光電能源政策甚或技術本身的信心。苗栗部分光電案場座落的位址，可能影響石虎的棲息地，使保育界充滿疑慮。七股漁電共生的規模，是否影響養殖漁民的工作權以及水鳥保育，是在地共同關注的社經與環境議題。有一些光電案場距離聚落過近，則引起在地居民對於溫度、景觀衝擊等議題的高度擔憂。這些逐漸擴大的爭議或衝突，如果沒有透過有效的政策調適有效因應，我們擔心不僅對於未來光電能源目標達成的困難會愈來愈大，甚且會影響已經設立運作的案場之永續經營。

　　我們必須指出，能源轉型與淨零轉型等公共議題所涉及的複雜社會過程的確被過度低估，而透過一般市場運作邏輯以及中央地方分散負責的模式必須被檢討。從國土空間的角度而言，從過往少數集中式的大型電廠，轉型為眾多分散式的再生能源設施，這意味著國土秩序的大幅調整，需要在既有的國土空間中，鑲嵌入眾多的再生能源設施，這過程可能引發的環境、社會、經濟、與人文層面影響之眾與廣，的確遠超乎大家十年前的想像。很多盤根錯節的國土空間不當利用、農業衰退、城鄉間不正義等議題，是陳年積累的老問題，並非光電所致，然而，光電的發展若缺乏合理的治理作為，的確有可能擾動或惡化現狀，因此有責任需要面對上述問題，並在轉型過程中，除追求再生能源目標外，同時積極尋求改善上述問題的契機。

　　在光電所引發的各類爭議背後，事實上有一個共同的核心根源：光電發展過度仰賴市場誘因與市場機制，同時間所需的國家扮演責任窗口的角色卻缺席。上述不同領域與價值的衝突缺乏一個有效的民主治理的平台來整合或協調。更明確而言，臺灣在發展光電之始，為衝刺短期目標，在政策與制度上主要仰賴躉購費率制度提供誘因與隨之而來的私部門之市場運作，卻很大程度忽略了再生能源同時也是一個具有重大意義的公共性議題，包括正面與負面的外部性成本與公共財議題。無論基於學理或是人類社會長遠的實際經驗均提醒世人，私人利益、公共利益與外部成本的調和，不可能在國家缺席的情況下僅仰賴市場運作便可自動達成。臺灣現今的太陽光電困局，也再次印證了上述教訓。

　　這個教訓，並非無人察覺，事實上也的確有一些正面的努力發生。例如，在公民社會的主動倡議下，政府接受並推動漁電共生環境社會檢核機制，這的確一定程度降低了漁電共生的問題與爭議之發生。然而，這類必要的治理制度，在縱向仍不足以涵蓋光電現行治理體制下的眾多缺口，在橫向也尚未擴展至其他光電類型。

重塑太陽光電的發展方向與治理模式

　　作為上述整體問題的解方，我們建議，臺灣需要重塑太陽光電的發展方向與治理模式，以架構出應有的完整政策、制度與措施，並指引出未來的行動方向。以下分別闡述之。

　　在全國尺度上，第一線的社會對話經驗告訴我們，臺灣仍極度欠缺公共決策所需的公共知識基礎和討論平台，因此在討論個案時，人們更疑惑並質疑個案背後的政策決策基礎為何？作為討論基礎的知識在諸多衝突中逐漸喪失社會的信任。這些缺口包括:

1. 人們期待釐清，台灣需要多少能源、多少的再生能源與多少的光電配比，包括合理論證「淨零路徑中的能源政策」與「再生能源政策」；光電為何必要與其合理量體；屋頂、建成地光電潛力評估；以及所需的地面型光電量體評估。

2. 社會各界迫切希望理解，為何或如何光電設施會規劃在一些特定地點，這涉及到台灣需要上位之選址準則，包括地面光電的全國、區域、到地方尺度適宜性分析（含自然面向與社會經濟人文面向分析），以及後續與國土計畫接軌之光電合理發展區位規劃。這些也不是單靠地方政府以及市場機制可以做到的。

3. 光電有相當部分坐落在農業空間，在這區塊，為化解很多國人所擔憂的毀農滅農疑慮，應根據以農為本的原則整合發展光電的可能性，然而在這部分，臺灣非常欠缺實務經驗與學術研究，需要優先以大量的、在真實情境下的沙盒試驗，以建立從全國尺度決策、到案場尺度實作所需的實務知識。這部分更是需要全國的資源與角度來進行規劃。

   
   

   　　在區域與個案尺度上，在地民眾與各類利害關係人在討論光電議題時，也經常苦於欠缺必要的知識與資訊基礎，包括:

   
   

4. 需要建立目前仍欠缺的區域與個案層次的共融光電原則與制度，包括在地參與機制、惠益共享機制，以及支持這些制度得以順利運作的在地知識資訊基礎，包括環境、社會經濟、人文等層面。這代表，除了重視與整合在地知識之外，臺灣也需要建立光電所在區域的長期社會生態動態監測系統，以提供長期連續、具一致性的公共決策所需之學術知識基礎。這一點更涵蓋了中央與地方協作的知識平台。

以上四個面向所需的公共知識，很大程度均具有公共財特性，因此在其建立過程中，國家應扮演核心角色。在建立上述光電相關的公共知識基礎的同時，我們也需要將民主治理的精神貫注於光電的治理過程，透過建立全國性負責的單一治理窗口來實踐有效的民主治理。這些任務包括:

1. 我們需建立共識，理解在不同的社會群體與區域之間，均肩負對淨零的共同而有差異的責任。這些責任須根據公正轉型與惠益共享的原則落實，並盡力創造再生能源的共效益(co-benefits)，使人們體認到再生能源不應是嫌惡設施，反之，它是解決能源與氣候危機問題所必要的公共設施，而且也會帶來正面的公共價值。例如，在良好的規劃之下，地面型光電場可以提供重要的生態系服務，典型可能性如提供近年正普遍降低的授粉功能。

2. 如同各類公共事務，光電(以及各類再生能源)應建立全國與地方尺度的多層級治理體制，始能在適合的尺度層級上應對治理挑戰。事實上政府對此並不陌生，我國在多數公共議題上均已建立類似體制並嫻熟運作。然而在能源治理領域中，因傳統上主要權責均在中央政府，因此亟待建立中央與地方均有其應負權責之體制。同時為加強跨部會權責協調，建議應建立統合各權責部會的治理決策機制。缺乏正式且統合的治理制度，使得眾多爭議無從透過體制以整合之方式預防或解決，反而迫使各方利害關係人必須透過媒體、政治角力或抗議管道去捍衛自身之價值與權益，引起眾多個案中的不同利害關係人立場之激烈對立，這是現今光電社會接受度低落的主要原因。

3. 民主治理仰賴公共知識的建立與有效傳播、運用，因此從知識轉譯，到以知識為基礎的公眾對話、以證據為基礎之公共決策工作，均亟待加強。

　　上述立基於民主治理原則所需的各類制度、措施與集體行動，在本質上均屬於公共財，這些類型公共財的提供，除了公民社會的義務投入之外，更不可能在國家缺席的情況下獲得大幅改善，因此國家之投入乃不可或缺之基本工作。

結語

　　太陽光電衍生的爭議與發展困境，在環境與社會經濟領域，已經成為社會大眾經常性關切的爭議焦點，也成為我國邁向淨零目標的重大變數之一，若同時考慮我國特殊的國安處境，光電發展議題甚至將涉及能源安全、國家安全等環境領域以外的重大議題。因此，積極面對爭議，並超越個案層次思考，以整全觀點提出有效解方，乃是我國當務之急。

　　在光電議題上，公民社會經常率先提出重要問題意識，並著手提出解決方案。臺灣環境規劃協會於2024年7月提出《共融光電規劃指引》，主旨在於透過環境規劃與在地參與，促進地面光電與環境的共融，其內容涵蓋選址考量、在地參與、案場設計考量、土地複合利用、以及從案場規劃設計到除役的最適策略，值得各界參考。綜觀該指引內容，已經涵蓋本文在上一節所提出努力方向的一部分。

　　另一方面，本文所建議的公共知識與民主治理，涉及更大範疇的、從整全角度出發台灣亟待加強之方向，其相關政策、制度與措施的推動，多具備強烈的公共財特質，因此除公民社會與學界的主動投入外，更需要政府的積極作為。我們呼籲政府應積極正視光電發展的眾多挑戰，透過建立負責任有效的單一治理窗口，落實長期以來公共知識的建立與民主治理的實踐，盡速與公民社會、學界、產業界及各方利害關係人共商解決之道，協力落實解決方案。