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臺灣碳排放階級不平等:現狀分析與政策挑戰

Updated: Nov 20, 2023


撰文:趙家緯(台灣氣候行動網絡研究中心總監)


氣候不平等的現狀分析

政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)於第六次評估報告(AR6)中,強調公正轉型的重要性,並在附件中明確定義公正轉型乃是「一套旨在確保從高碳經濟向低碳經濟轉型過程中不遺落任何人、勞動者、地方、部門、國家或地區的原則、程序和實踐方法」。它強調「政府、單位和主管機關等需要採取有針對性和積極主動的措施,以確保將整個經濟轉型的任何負面社會、環境或經濟影響降至最低,同時最大限度地為那些受到不成比例影響的人帶來利益」。此外,公正轉型也可能「修復過去傷害和感知的不公正」(IPCC, 2022)。


因此IPCC於AR6解析全球溫室氣體排放量變化時,除傳統區域別的比較外,更就所得水準進行分析,指出人均排放量最高的前10%家戶,貢獻了全球以消費為準的家庭溫室氣體排放量的34~45%,而位居中間的40%貢獻了40~53%,而底層的50%則貢獻了 13~15%(Pathak et al., 2022)。


而依據世界不平等研究室發表的氣候不平等報告,則是指出所得最高的10%家戶,其排放量約佔全球48%,但因氣候變遷所造成預期損失,預估僅有3%發生該所得階級,且因應氣候變遷衝擊所需要的財務資本中,此所得階級佔75%。另一方面,所得為平均以下的家戶,其排放量約佔12%,但因氣候變遷所造成預期損失,預估將有75%發生在該所得階級,而在財務資本中持有比例中,此所得階級僅佔2%。且目前的氣候不平等狀況,已經64%是來自於國內所得階級間的不平等,而非富國與窮國之間的差異 (Chancel et al., 2023 )。


若要進一步解釋此氣候不平等的原因,需要有各個所得階級消費行為碳足跡的分析。而依據歐盟26國的家戶所得階級的碳足跡分析,最為顯著的消費行為來自搭乘飛機以及公路運輸(包含購車、用油以及相關服務)。所得最高的1%中,其光是搭乘飛機衍生的人均碳足跡達到22.6噸以上,而公路運輸則為11.6噸。相較之下,所得位於中間40%的階級,其搭乘飛機衍生的人均碳足跡為0.1噸,公路運輸為2.9噸,整體人均碳足跡約為10公噸,遠低於鉅富階級因搭乘飛機所衍生的碳足跡(Ivanova & Wood, 2020)。


氣候不平等的因應對策

然而當前氣候政策中,因欠缺對於氣候不平等狀況的考量,導致諸如碳定價等關鍵氣候政策無法推動。以研究所得不平等聞名的法國經濟學家皮凱提(Thomas Piketty)便批評法國政府在2017至2018年間調降高財富與高所得富人的稅負,同時對最貧窮的人口徵收碳稅,以資助前項減少的稅收,最終導致了黃背心危機和整個法國碳稅制度陷入困局。而其研究群在氣候不平等報告中,則提出以累進稅制來改善氣候不平等,並指出若可就航空跟貨運課徵排放費,則每年增加1320~3920億美元的財政資源,用於協助小島國家與低收入國家因應氣候變遷。此外,氣候不平等報告中亦提出了「不平等檢核矩陣」(inequality-check matrix),藉此促進各國決策者於研擬氣候政策時,可納入不平等觀點 (Chancel et al., 2023 ),如表一。


表一、不平等檢核矩陣應用於能源轉型。資料來源:翻譯自氣候不平等報告第12頁


近期亦見到國際上的氣候政策,亦開始將排放不平等議題納入考量。在協助低收入戶因應減量政策衍生的衝擊上,則見歐盟於將排放交易制度擴大至運輸與建築時,同時設立社會氣候基金(social climate fund),預估將從2026年至2032年間,從排放交易收益中撥付總計860億歐元的預算,用於協助脆弱族群提升建築能源效率、採行低碳運具選擇或是直接現金補助,而各國亦須研擬社會氣候計畫(Social Climate Plans),因應能源貧窮議題(EC, 2023)。美國方面,則白宮提出「正義40倡議」(Justice40 Initiative),要求聯邦氣候與潔淨能源投資的經費中,有四成需用於弱勢社區,並依據「氣候變遷衝擊」、「能源負擔與空污」、「公共健康」、「住宅負擔與品質」、「污染遺緒」、「運輸可及性與高污染運具影響」、「水資源與廢水」、「職能發展條件」等八大面向,鑑別出全美共計27,251個高脆弱度人口普查區(census tracts),要求各部會於相關計畫中,在經費分配上,應優先關注此類高度脆弱區(The United States Government, 2023)。


因應氣候不平等的另一個面向,則是針對高排放收入階級的氣候管制。如前述最富有的1%的主要排放來源乃為航空運具,近期則見奧地利、法國、愛爾蘭與荷蘭聯名向歐盟提案,要求歐盟針對私人飛機進行管制。此舉雖尚未能獲得多數會員國的支持,但亦見到諸如荷蘭史基浦機場將於2025年限制私人飛機起降時間 (Euronews, 2023)。


臺灣碳排放階級不平等現狀分析

針對臺灣的氣候不平等議題,則先掌握臺灣不同所得階級的人均排放量差異。依據世界不定等資料庫(WID)的估算,臺灣所得最高的1%,其人均碳足跡達到113噸,近乎平均碳足跡的10倍。與2005年相比,除所得1%的人均碳足跡增加3噸以外,其餘所得階級的碳足跡均呈現下降趨勢。


圖一、臺灣各所得階級人均碳足跡。資料來源世界不定等資料庫(WID)

由於WID的估算方法,未能提供細部的消費行為資料,需輔助其餘統計,方能掌握不同所得階級碳足跡差異的來源。在電力消費上,依據工研院調查,2019年時,家庭年所得在145萬元以上者,其每月用電量為487度,而72萬元以下者,則為385度,相差25%(傅孟臺等,2020)。若進一步估算,此代表一年因用電量度差異,高所得家庭較低所得家庭排放量約差0.6噸。在汽柴油消費上,若依據2019年家戶收支調查資料分析,所得前20%者,年加油與停車支出約達5萬6千元,所得於最低20%者,則為1萬2千元左右。若依據當年度平均油價推算,所得前20%者一年因運具使用衍生的排放量約達5.6噸,而最低20%者則為1.2噸,此處衍生的排放量差異,遠高於電力消費之差異。然若要精準的掌握臺灣碳排放不平等的差異,則需仿效前述歐盟家戶碳足跡不平等研究的方法,建立環境延伸投入產出分析表,並利用家戶所得調查資料重新分類,方能掌握各所得階級的排放熱點。


但國內現有的相關調查,仍可協助掌握所得差異對於減碳行為之影響。如依據工研院團隊調查,一般家戶用電中,冷氣占27%、冰箱占14%,而越老舊的電器越缺乏效率。若進一步以家戶所得五等分進行討論,則最高所得戶的冷氣與冰箱的平均機齡分別為10年與9年,而最低所得戶則為16年與13年(傅孟臺等,2020)。此更顯現因所得差異,讓家戶鎖定於高排放行為。這也導致若依據家戶所得調查分析,所得最低的20%中,其每年電費支出佔所得比例約為2.15%,所得最高的20%此占比僅有0.74%(如圖二)。因此電價調整時,若未能有更完整的配套時,對低所得家庭的衝擊將遠高於高所得家庭者。


圖二、個所得階層電費支出佔所得比例

欠缺平等視角的臺灣氣候政策

環顧去年3月底公布的2050淨零排放路徑以及後續的十二項關鍵戰略,雖將公正轉型納入關鍵戰略之中,要求各部會應就其提出的策略中對民生的影響進行評估,但在欠缺方法指引下,僅見各部會提出諸如「電動運具擁有仕紳化加劇貧富差距」之類的直觀論述,未見具體針對氣候不平等評估,因此在各項淨零投資之時,也未能參考美國的「正義40倡議」,引導相關投資至弱勢區域。而氣候變遷因應法修法完成後,即將課徵碳費,但目前針對各類費率與徵收方式的討論中,也未見其探討對不同所得階級之衝擊。


如同IPCC 在AR6總結報告決策者摘要中指出「將平等、氣候正義、社會正義、包容性與公正轉型視為優先的程序,方可促成有效的氣候調適與具有積極性的減量行動,進而達成氣候韌性發展。」(IPCC, 2023)因此若臺灣淨零轉型過程,若要確保不遺落任何人,則應儘速弭平氣候不平等議題上的學術與政策缺口。


在學術知識上,筆者認為則有以下三大缺口:

  • 須參考歐盟家戶碳足跡不平等研究的研究方法 (Ivanova & Wood, 2020),立基於家戶所得調查資料,估算不同所得階級的碳足跡熱點。

  • 官方相關的氣候與能源調查,無論是住宅能源消費調查、運具使用狀況調查等,均應就所得階級差異進行設計與分析。

  • 針對國內各類公共氣候意識調查,針對不同所得階級認知,進行統合分析。

政策上,則可就以下三個方向進行研擬:

  • 仿效歐盟社會氣候基金制度,規劃碳費收益中,一定比例用於支持脆弱族群採行氣候行動。

  • 針對電動運具與家電汰換補助時,應就低收入戶補助訂定補助加成條款。

  • 依循氣候變遷因應法所訂定的國家公正轉型行動計畫中,應納入氣候不平等分析與相應政策,方可促使公正轉型在減緩衝擊之時,更同時修補過往的不公正。




參考文獻

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  10. 傅孟臺、蘇娟儀、陳志堅、廖文華、陳奕宏、林玉珍。(2020)。節能環境建構與推廣策略研究計畫(3/4),經濟部能源科技研究發展計畫。https://www.grb.gov.tw/search/planDetail?id=13366802



 

 

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