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邁向淨零的基石—公正轉型的治理與法制基礎

施東佑記錄、TSH彙編[1]


  因應氣候變遷帶來的衝擊,世界各國陸續公布各項溫室氣體排放減量的政策措施,我國政府也公布了「2050淨零排放路徑及策略總說明」以及相應的「十二項關鍵戰略」。有鑑於各項淨零科技的落地,需要經濟、社會與文化的支撐,國家科學及技術委員會 (以下簡稱國科會)特別提出「淨零科技社會科學研究專案」(以下簡稱社科專案),作為推動淨零科技的重點工作之一,在此專案下展開「臺灣公正轉型策略研析」、「再生能源政策與國土計畫體系接軌配套分析」、「高碳排產業淨零路徑與政策組合分析」、「建構轉型導向之整合性評估模型」、「淨零社會生活轉型願景及政策研擬」等五大關鍵研究。


  2023年6月5日,社科專案的公正轉型研究團隊主持人,國立臺灣大學社會學系劉仲恩副教授,接受國科會人文社會科學研究中心邀請,於臺大舉辦「臺灣的公正轉型之路:概念、評估與實踐」論壇,其中「公正轉型的治理與法制基礎」場次,由政大創新國際學院院長杜文苓教授主持,邀請中原大學法學院財經法律學系副教授林春元、國家發展委員會 (以下簡稱國發會) 副主任委員施克和、以及臺灣經濟研究院研三所組長李永正,共同討論與交流。

左起:林春元副教授、施克和副主委、李永正組長

 公正轉型委員會 


一、多樣的公正轉型組織設計思維與其意涵


  林春元副教授首先介紹公正轉型的不同面向,包括對象、範圍、時間、正義內涵、政策目標和推動模式,其「對象」可能是勞工、退休族群、所有受影響族群或整體社會;「範圍」可能限縮於特定廠區、特定產業、某個產業集中區或整個國家;「時間」可能是已發生的失業問題、進行中的協商和輔導轉業,或是未來10到20年需創造的工作和產業;「正義內涵」,可能是辨認與區分利害關係人的肯認正義、確保利害關係人參與的程序正義、或是處理受益或受損的公平性的分配正義;「政策目標」可能是補償、產業轉型、或能源轉型等;「推動模式」可能是由下而上,或是由上而下的。


表一、公正轉型的面向 (資料來源:林春元副教授簡報[2])

 

  也因公正轉型具多元面向,單一組織不可能承擔所有任務,組織須有明確定位才能有效運作。國發會的公正轉型關鍵戰略行動計畫中,明訂成立「公正轉型委員會」作為民間參與的平台,型塑上位、跨部會的推動機制與策略,因此「公正轉型委員會」的組織設計將會是臺灣公正轉型治理與法制基礎相當關鍵的一環,影響資源整合以及政策協調。林副教授認為,委員會至少可以有四種途徑來協助落實氣候政策 (例如2050淨零排放)


  1. 作為善後機制,針對氣候政策引發的問題 (例如失業),協助形成解決方案 (例如轉職)。

  2. 型塑配套措施,使各項轉型策略、治理基礎、或是其他11項關鍵戰略更加完善。

  3. 作為學習和評估的機制,了解哪些氣候政策是有效的 (或無效的),並進行修正和檢討。

  4. 作為氣候政策的上位原則,要求在政策形成階段就納入公正轉型的架構和理念。


  目前公正轉型委員會包含哪些業務內容、以及如何執行,仍在摸索階段,林春元副教授認為,在組織設計上有三種可能性:


  1. 作為外部獨立諮詢委員會,強調獨立和專業,優點是較不受政治干擾,缺點是建議不一定會被政府採納;

  2. 納入現有機關內部,或創建跨部會委員會,優點是具決策權,若本身作為執行機關,則擁有預算和人力等資源,缺點是球員兼裁判,缺少自我檢討的誘因;

  3. 作為公私合作的對話機制,推動由下而上的利害關係人參與,進而影響決策和財務分配,優點是有機會建立公民社會對政府的信任並形成共識,缺點是協調成本高,且仰賴公民社會的素質及參與動機。


  林副教授表示,不論何種組織設計,都需先確認臺灣公正轉型的目標及委員會與氣候政策間的關係,才能定位公正轉型委員會的功能、運作方式、設計更詳細的組織及程序,以及評估是否能達成目標。


二、比較公正轉型的全球經驗並汲取可借鏡之處


(一)關於各國經驗


  林春元副教授列舉三個國家的公正轉型組織設計方式,並說明其不同背景脈絡。


  第一個是德國公正轉型委員會,俗稱為煤礦委員會 (Coal Commission),在德國公正轉型脈絡中,由於煤礦工業轉型問題最為迫切,故以此建立社會共識,才能進一步推動能源與氣候政策的結構性轉變。德國公正轉型委員會獨立於政治部門之外,成員為無給職,機關代表僅佔少數且無投票權,扮演提供資訊、執行建議的角色。

 德國煤礦委員會 


  第二個是紐西蘭的公正轉型組織,紐西蘭自2018年起不再核准任何離岸石油和天然氣開採,直接衝擊原住民族比例高的紐西蘭北島Taranaki地區,當地因而成立了由下而上的公正轉型委員會,針對建築與運輸、能源、糧食與纖維作物、旅遊、藝術、健康與福祉、毛利經濟等六大部門,做出環境科學、法規、研發創新、人才等面向的安排與評估機制。中央的公正轉型辦公室與地方政府、工會、企業、部落、教育與社區代表,共同建立Taranaki夥伴關係,由中央協助對話並提供資訊與財務支持,形成善後機制和配套措施。

 紐西蘭公正轉型委員會 


  第三個是蘇格蘭的公正轉型組織,成立之初為應對過去氣候政策所導致的社會分裂和不公正現象,在2019年的氣候法納入公正轉型原則,並於2020年提出轉型計畫,試圖最大化能源轉型對勞工及全國帶來的好處。委員會是任務型,成員包含貿易工會、環保團體 (其中一員同時為青年代表)、工業、學術、第三部門等,不具有官方色彩。

 蘇格蘭公正轉型原則 


(二)關於國際組織及智庫的倡議方向


  施克和副主委透過多項國際組織的倡議重點回視臺灣特殊脈絡,包括國際勞工組織 (ILO) 關於公平和包容性的觀點、亞洲開發銀行 (ADB) 對於開發中國家轉型的支持、政府間氣候變化專門委員會 (IPCC) 的集體參與觀點,及經濟合作暨發展組織 (OECD) 對於公眾接受度的重視。施副主委表示,從供應鏈角度觀之,這不僅是臺灣單一國家策略,也需與主要供應鏈國家共同制定策略,因此支持發展中國家轉型相當重要。

施副主委另提及,公眾接受度也是一個重要議題,他認為政府內部討論公正轉型時,理解和認同的過程並不迅速,例如除了金融領域藉由轉型風險的概念而快速掌握公正轉型的一部分精髓之外,政府的其他部會以及民間,對公正轉型都相當陌生,例如低碳經濟和氣候中和經濟,其具體想像藍圖的差異有哪些,大家都還不太清楚。

  透過多個智庫的研究成果,也可檢視臺灣法制規劃缺口。施副主委指出,石化產業退場目前不在十二項關鍵戰略中,但瑞典智庫斯德哥爾摩環境研究所 (SEI) 公正轉型政策規劃七大準則就提到要「避免碳鎖定」以及「清除高碳產業於環境留下的傷害」,這顯示特定產業轉型的路徑,仍需逐步進行調查評估與轉型規劃;另以希臘智庫Green Tank提出的公正轉型的良好治理原則來看,施克和副主委認為,良好的資料基礎建設有助於推動產業改變,也是公民參與及公私協力的重要前提,但臺灣仍有不少缺口,政府資訊公開透明及公民參與皆有進步空間。

以「公正轉型委員會」為例,25名成員中包含13名來自民間的代表,施副主委表示非常希望能夠藉此引進各項專業,協助推動政府各項轉變,例如採購法(甚至整個財會制度)如何引進淨零轉型的概念,各項行政法規尤其環境與勞動)如何因應公正轉型的需求做調整,或是主計總處的「行業標準分類」如何因應永續性而重組以協助資料更妥善地被運用,這樣才能展開研究,釐清各項盈餘、分配與稅收等狀況,從而研擬推動淨零的誘因機制。

  李永正組長提及,聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會 (UNESCAP) 良好治理概念,包含法治、透明、共識、課責、有效、平等包容、回應內外部改變、參與等八大面向,在設計制度和委員會工作時需被考慮,以建立內部和外部皆良好的制度。


三、臺灣公正轉型委員會的設計:國發會的規劃思維及學者們的建議


  施克和副主委表示,借鏡上述各國與國際組織的經驗與建議,國發會依循四項原則來設計臺灣公正轉型推動機制:


  1. 推動多方參與機制,除了有「跨部會推動小組」對內溝通,另有「公正轉型委員會」建立內外溝通橋樑,提供諮詢與建議,應對社會爭議 (如圖一)。

  2. 範疇從勞工擴及產業發展、區域均衡、民生消費、以及政府治理*,施副主委認為這是以人為本的思維,每個人只要有勞工、生產者、當地居民、消費者或公民任一身份,都會被涵蓋到。

  3. 提出公正轉型的路徑圖、報告與立法。前兩者包含「2050淨零排放路徑及策略總說明」「十二項關鍵戰略」,後者則是修正《氣候變遷因應法》,要求各部會經過公民參與和意見諮詢後提出公正轉型行動計畫。

  4. 修法增訂涉及淨零轉型十二項關鍵戰略的應辦事項,使各部會提報中長程計畫個案預算時,有具體指引可以匡列預算作為推動公正轉型的財源。

*「產業發展」是要應對淨零相關法令及限制措施對高碳排產業造成的衝擊;「區域均衡」指涉淨零轉型目標應兼顧受影響區域的活化或再生;「民生消費」是針對淨零轉型造成的民眾行為改變,包含可能帶來的不適應及生活成本上升;而「政府治理」則指涉資訊不透明與不對等可能導致外界抵制政府的淨零政策。


圖一、臺灣公正轉型推動機制 (資料來源:施克和副主委簡報[3] )


  林春元副教授擔憂,公正轉型委員會雖扮演橋接功能,然而設置時並未援引《氣候變遷因應法》,訂定問責關係,使得權責範圍稍嫌模糊。林副教授認為,若委員會希望產生政策效果,就需相應課責,但若委員會不被課責,其提出的建議就不一定會被採納,如此一來,對行動方案或政策的影響便會受限。


  施副主委認為,公正轉型委員會主要問責對象仍是國發會,但相信公正轉型委員會仍有潛在的力量能影響決策和展現約束,例如能源轉型白皮書雖只是依據能源發展綱領設立的推動機制,沒有明確的法定權限,但確實對行政體系產生約束;若未來民間想要倡議將委員會權限法制化,他也樂觀其成。李永正組長補充,各國公正轉型委員會多為提供建議,執行和決策則由內閣的大臣或部長負責,可多參考各國作法來調整更加適合臺灣本土的設計。


  林副教授另指出,從法規位階來看,臺灣的「公正轉型」僅在《氣候變遷因應法》第五章「教育宣導及獎勵」有簡短定義和原則,不像是上位的指導原則。另有與會者建議引進環境補償思維,參考紐西蘭《河流之魂法》(Te Awa Tupua Act) 做法,確保有特定法制位階,使過去受高碳排產業衝擊的環境,得以參與在公正轉型決策中。


  李永正組長認為,若保護環境、恢復自然狀態和維護生物多樣性,有助於達成淨零目標 (尤其是碳匯),那就有必要執行,只是不一定由國發會主責。施副主委回應,國發會已界定臺灣公正轉型範疇,主要關注現在與未來轉向零碳經濟引發的問題,而不是過去的環境不正義,且民法處理損害賠償的《公害糾紛處理法》,以及處理外部成本內部化的「特別公課」,例如空氣污染防制費以及刻正研擬的碳費,都已觸及環境補償的法制化,其餘若有潛在的議題須處理,就算不是國發會主責,也期望透過公正轉型委員會協助檢視各部會的行動方案,研擬更具體的標準並形成制度。


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延伸閱讀

 

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[1] 本文的內容來自2023年6月5日國科會人社中心與國立臺灣大學合辦之「臺灣的公正轉型之路:概念、評估與實踐」論壇,由國立中山大學社會系施東佑紀錄、TSH科學家吳奕辰補訪談與撰寫成文、TSH轉型推動經理楊軒妮編輯文稿。


[2] 發表於2023年6月5日「臺灣的公正轉型之路:概念、評估與實踐」論壇的「公正轉型的治理與法制基礎」場次,簡報第3頁。


[3] 發表於2023年6月5日「臺灣的公正轉型之路:概念、評估與實踐」論壇的「公正轉型的治理與法制基礎」場次,簡報第9頁。


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