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淨零之路道阻且長,公平正義不能退讓

Updated: Jun 30

受訪人:劉仲恩副教授 / TSH 張朝翔 採訪整理


公正轉型「不遺漏任何人」的標語,近來在淨零轉型十二項戰略溝通中被反覆提及,但對大多數民眾而言,這個名詞跟「淨零排放」一樣,仍是相對模糊、一知半解的概念。到底「誰」可能在轉型過程中被拋棄落下?該如何做到「公正」?臺大社會系劉仲恩老師近期關注氣候變遷下所衍生的社會「不平等」,過去也曾為TSH撰文[1]。我們再次邀請他談談對於公正轉型的見解。以下為專訪紀要。



鑑別轉型下「不平等」的衝擊

臺灣永續棧問(以下簡稱問):請問您認為公正轉型最重要的精神是什麼?有哪些工作必須做?步驟是什麼?


劉仲恩老師答(以下簡稱答):公正轉型的核心精神是在轉型過程盡量不要造成「新的不平等」,當然體制中「既有的不平等」也要重視與處理。所以第一步很重要的是鑑別出「受衝擊的對象」是誰?轉型過程中有誰得利、有誰受害?例如運具電動化的過程,對電動車產業業者是一大福音,但是對燃油汽機車司機、維修技術人員與車行卻是首當其衝。


對象識別出來後,第二步需要知道「衝擊會有多大」?衝擊隨時在發生,我們必須透過社會科學研究更具體說清楚衝擊的影響是什麼。例如「有多少人」受到衝擊?可能會有多少人被裁員或失去工作?產業規模是會繼續擴張還是縮小呢?透過調查研究、模型的推估,可以讓我們至少有個比較清楚的圖像與基礎的情境可以掌握。


第三步則是「配套措施」,衝擊之後我們要怎麼做?透過社會科學我們首要任務是想像一些「比較好」的做法,而這做法有很多種可能、很多面向需要細緻討論,幫助我們思考解決問題較好的方法。例如公民參與機制、經濟投資或補償、或教育輔導轉介等(請參見圖一[2])。

公正轉型熱點一》高碳排產業下勞工的權益

問:請問您認為臺灣在處理公正轉型時需要留意的重點對象是誰?


答:在為了減碳而戒除化石燃料的淨零轉型過程中,需要特別留意那些「高碳排產業」下可能權益受到衝擊或剝奪的勞工族群,他們是公正轉型需優先關照的重點對象。我們可以來盤點看看,目前臺灣主要使用化石燃料的利害關係產業包括運輸業(如燃油汽機車車行、個人戶),發電產業(如臺電公司)以及本身製程牽涉到化石燃料利用產業的如塑膠、石化、鋼鐵、水泥業等等。


而在臺灣脈絡下,這幾個產業可聚焦幾間大公司去看,例如台塑、中鋼、中油、台泥等等。光是台塑跟中鋼兩間公司的排碳加起來就佔了臺灣近30%的排碳,可想而知他們面對的挑戰也特別艱鉅。也許有些高排碳產業像中鋼、中油隸屬國營事業,在配合國家政策下,還能指揮得動,也較願意去做調整與預防可能對勞工的衝擊;但對於其他民營企業如台塑等,他們有何對策與因應措施,我們都還不清楚,企業本身也可能還在摸索。這部分還要針對各產業的特性與結構,進行更多細緻的研究來了解如何為勞工們建置社會安全網。

公正轉型熱點二》建置再生能源引起的土地競合

問:除了高碳排產業的勞工族群,還有到哪些族群您也觀察到在轉型過程中受到不公正的影響?


答:臺灣有另一個同樣艱難的挑戰,是能源結構要從依賴化石燃料改為再生能源時遇到的困境。我們不要火力發電要改用再生能源,但是再生能源如何取得,又是一個高度挑戰的故事。


再生能源的優點是分散式的能源結構,但它同時對空間需求極大,衍生的土地利用衝突也相對巨大。更何況臺灣是世界上人口密度排名第二的國家,土地的競合就比起其他國家激烈得多。若是美國,把光電都丟到沙漠裡去就好了,可是這對沙漠生態系也會有衝擊啊?但是說真的,關心沙漠的人卻不是那麼多。而在臺灣,當需要用到農林漁牧業的土地來設置再生能源,這引起的爭議就非常大。


問:為了建置再生能源而引起的爭議時有所聞,您認爲爭議的關鍵點在哪?


答:譬如說最近七股光電板的爭議又延燒起來,我暑假曾去七股簡單考察,你會發現到其實爭議不在技術問題,而是「光電板要放在哪裡」,這完全就是「社會面」的問題。由於地主把土地租給光電商,本來「承租土地的養殖戶」被迫離開,其工作權也受到衝擊與影響。除此之外,從環境面而言,整個地景因為光電的進駐也變得破碎,那麼對當地居民而言究竟是受益或受害?這些衝擊都需要非常多層面的考量。


除了「風光」已經反映上述土地需求的衝突,另一個還未浮出檯面的是地熱發電。因為大部分地熱資源位在原住民傳統領域,目前只有三、四個小型案場。未來政策若要推行數十個案場,這些必要的能源設施進駐並改變當地地景,政府是否能說服當地居民接受這樣的轉變?是否會引起和殖民主義與原民主體立場的衝突?這都是需要留意的(請參見圖ㄧ [2] )。


圖一、公正轉型重要工作與聚焦面向圖 [2]。

透過社會科學協助決策設計與社會溝通

問:社會科學如何可以幫助公正轉型?


答:例如,「補貼」是其中一種常見做法去補償受衝擊者。但從「經濟學」來看需要有更多資料與知識來深入研議:是發錢就可解決問題嗎?那要發多少金額?要發給老闆還是勞工?基於什麼原因為何可以發?徵收「碳費」的議題也是一樣,碳費該收多少?是否需要根據排放量劃設級距?若沒有清楚推估情境與資料去做判斷,也會弄得天怒人怨。


除此之外,從「社會學」的角度則更強調「利害關係人的溝通」。理想上在受衝擊影響之前,就要將所有關係人納入溝通的機制,讓彼此透過對話釐清各自關切的議題後,做必要的調整來減緩衝擊與預備調適。提供必要的透明資訊也非常重要,但資訊也需要轉化成各方能夠理解的語言,才能作為共同討論的基礎。現行很多的溝通只是「單向的宣導」,社會科學研究應協助找尋更有效的溝通,在此過程中深化民主。


而就「公共行政」、「政治學」的角度就要談如何設計組織架構、制度配套來進行更有效的「治理」。其實臺灣目前處理轉型議題的主責機關是非常破碎,例如以地面光電為例,中央層級就有行政院的經濟部能源局(再生能源政策)、農委會(農業發展與農漁民權益)、內政部(國土規劃)、環保署(碳權、碳費)涉入其中。當然這也牽涉到地方政府區域發展之定位與地方層級之治理。我們非常需要從社會科學從整體性的角度切入去看,作為一個共同體該如何回應這些爭議與分擔責任。

公正轉型不能扭曲為拒絕轉型的藉口

問:公正轉型常被用於氣候談判中,而不同團體(如資方、勞方、政府、環保團體)常有不同的解釋以尋求合作、對立或僵持,對此您有何看法?


答:公正轉型有各種論述方式,不同立場詮釋的觀點各個不同,甚至很容易被扭曲。例如資方常常把勞方被綁在一起說:「我們是共同體」;或是透過強調身份認同(如煉油工人的驕傲)來強化勞工抗爭的力道,抵擋外界要求加快減碳進程的壓力。這使公正轉型反成為抗拒變革的說詞,因而延長與維繫原本就不公正的體制。


但我認為公正轉型不應當作拖延、怠惰的藉口。政府應該強調轉型帶來的益處,確立大方向,告訴大家淨零轉型絕對是利大於弊的事情。「淨零排放」除了達成氣候目標,也可增進人民健康、改善生活福祉,甚至催化出新的綠色產業與社會經濟模式,塑造更美好的永續社會。在這前提下,雖然轉型過程不見得走得那麼順利,可能會產生不同的衝擊,但我們應該是要根據系統性觀點來進行權衡,並且提前預備更好的方案與配套來保障弱勢,而非就因噎廢食而讓淨零轉型停滯,這樣才能真正不遺漏任何人。




參考文獻

  1. 劉仲恩(2021)。初探臺灣氣候變遷調適的公平正義,臺灣永續棧第五期電子報。

  2. 資料來源:上圖整理自本訪談;下圖引用自國家發展委員會(2022)。永續淨零與公正轉型——國家發展委員會公正轉型諮詢會議。台灣經濟論衡20(3),第40頁。


 

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