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讓低碳運輸成為邁向淨零的墊腳石

撰文:國立成功大學交通管理科學系 助理教授 鄭祖睿



低碳運輸是城市邁向淨零的重要關鍵

IPCC發布的第六次評估報告第三工作組 (The Sixth Assessment Report Working Group III, AR6 WGIII)「氣候變遷的減緩」報告強調了運具電氣化對於運輸部門減碳的重要性,以及優先發展以步行與自行車為主的主動出行(Active mobility)方式。與AR5最大的不同,在於強調運輸需求管理,透過減少運輸需求達到能源需求減少,進而降低碳排。在個人消費行為方面,「個人交通運輸選擇行為」,包括不使用私人運具 (car-free) 的行為,在社會文化與生活型態的60個氣候行動方案中最具有減少碳足跡的潛力。


近年來由於全球高度都市化,城市的交通問題日益嚴重,也凸顯了城市是低碳運輸最重要的轉型舞台 (Kuss & Nicholas, 2022)。全球已有826座城市與103個區域政府宣示不同類型的淨零排放目標 (IPCC, 2022),然而運輸部門的減碳在城市治理中遇到與其他部門之間彼此路徑依賴的困境, IPCC建議城市應系統性地整合交通、都市型態、能源及基礎設施,並關注運輸部門減碳過程中帶來的共同效益 (co-benefits),如空氣品質與健康等。


依據筆者參與撰寫2021年馬拉喀什全球氣候行動夥伴 (Global Climate Action Marrakech Partnership)「運輸部門氣候行動路徑」的經驗,國家層級的運輸部門減碳策略大多以成效較容易量化的運具電氣化為主。上述所提的共同效益因直接影響人民生活品質與生活習慣,雖然較難量化其效果,卻比碳排放量更讓人民有感,成為永續運輸轉型的驅動力(如圖1)。人民生活品質與所居住的城市鄉鎮有直接關係,也因此地方政府層級的治理對低碳運輸的推動至關重要。意即運輸部門的減碳,其實是透過一個安全、有效率、可及性高 (Accessibility) 的運輸系統運作下自然而然產生的效應,而這樣的運輸系統仰賴地方政府與地方公共運輸業者每天的服務與維運。

圖1、與運輸相關的永續發展目標關聯圖(本圖譯自SLOCAT, 2019)

從運具為本的運輸(Transport) 轉為以人為本的主動出行(Active Mobility)

在交通運輸研究與政策倡議領域的探討,逐漸從以技術或運具為本的「運輸(Transport) 」,移轉至以人為核心的「出行 (Mobility) 」,呼應了IPCC所提的「運輸需求」及「個人交通運輸選擇行為」對於減碳的具體影響。「出行」這個名詞,雖然在臺灣曾短暫使用過但未成主流,在國際上已有成為探討低碳與永續運輸關鍵字的趨勢。以人本交通運輸為核心的地區(如歐洲)、國際組織(如世界交通論壇International Transport Forum – OECD)、及聯合國單位,「主動出行 (Active mobility)」這個專有名詞的使用頻率已高於以車為本的同義字如「非機動運具 (Non-motorised transport)」或「主動運輸 (Active transport)」。此心態上的改變,有助於研究重新定位,改善近年來交通運輸部門治理破碎化的問題,與增進利害關係人協力治理。


運輸議題如何銜接國家自主貢獻減碳目標?強化利害關係人協力治理

以國家自主貢獻報告 (Nationally Determined Contributions, NDCs) 為例,許多國家在此報告中的運輸部門減碳目標,是由環境或永續相關部會所撰寫,交通運輸部會並沒有參與核心討論,對減碳專業知識也非全盤了解。交通運輸系統有多層次治理的特性 (Marsden & Rye, 2010; Marsden et al., 2014),如主管機關在國家層級負責全國運輸路網及國際航運事宜,在區域政府負責城際運輸事宜,在地方政府負責都市大眾運輸及街道規劃事宜等,由此可知在治理面向的平行與垂直整合均呈現高度破碎化且缺乏協調。也因此,地方及區域政府的低碳運輸策略與中央政府的國家自主貢獻報告,長期以來無法銜接,也無法有效量化城市在交通運輸部門減碳的實際貢獻。


根據筆者參與國際發展計畫與馬拉喀什全球氣候行動夥伴的經驗,上述問題造成許多新興經濟體城市對填報碳揭露計畫 (Carbon Disclosure Project, CDP) 的意願降低。目前部分國際研究機構與政府單位正在推動跨國計畫案如NDC ASPECTSNDC Transport Initiative for Asia,均強調提升利害關係人參與並促使永續運輸政策與各國自主貢獻報告對接。


臺灣低碳運輸政策的發展與許多新興經濟體面臨的狀況類似,長期以來以交通建設及相關產業作為交通運輸規劃的主軸,對於低碳運輸的想像大多以建設及產業導向為驅動力。我國交通部在民國111年新春記者會中,對於永續與低碳運輸隻字未提,可見其永續與低碳觀念尚未主流化,主管機關之職責也未彰顯,因此直接導致地方政府在推動都市永續運輸政策時,無法有效銜接相關政策、經費、人力資源、長期規劃及減碳目標。這也反映出我國運輸部門減碳政策尚無政府一體性 (Whole-of-government approach) 及實質的轉型團隊與轉型舞台。


歐洲城市近年來正視永續都市出行計畫 (Sustainable Urban Mobility Plans, SUMPs) 的制定,目前也逐步協助亞洲、非洲、拉丁美洲城市擬訂都市永續出行計畫(EU, 2022)。在中央政府方面,國家層級的都市出行政策與投資計畫 (National Urban Mobility Policy and Investment Programmes, NUMPs) 亦逐漸受到重視。城市雖然是低碳運輸的主要治理層級,但行政、財政、人力、技術等資源卻相對缺乏,需要中央政府提供上位母法與經費的支持,才能讓地方政府展開目標導向的運輸低碳轉型,並與國家自主貢獻報告對接(如圖2)。臺灣各級政府可透過上述兩項計畫的制定,定義永續與低碳運輸的目標,盤點現有資源,藉此制定能驅動各利害關係人的轉型政策。


圖2、多層次治理的永續運輸政策與規劃 (本圖譯自Lah et al., 2020)

運輸轉型需因地制宜與治理心態之轉變

除了治理議題外,低碳交通運輸規劃需要因地制宜,需要透過政策組合中要素、政策過程、及特性之間不斷搭配組合並嘗試 (Rogge & Reichardt, 2016) 。都市地區的低碳交通運輸規劃,理論上應以公共運輸路網建構、自行車通勤路網規劃、人行道路網規劃為優先,提升主動出行與公共運輸的競爭力,並將私人運具使用成本正常化等,亦即以公共運輸作為市民出行的主要運輸工具。並利用公共運輸形塑都市規劃及土地使用政策,而非僅作為追趕現有公共運輸路網不足之補償手段。鄉鎮地區的低碳運輸則需要特別詳加考慮需求反應式的公共運輸系統,增加公共運輸效率並減少政府補貼。


與低碳旅客運輸一樣重要的低碳貨物運輸,常常在整體運輸部門減碳政策中被忽略。都市貨物運輸議題,在臺灣目前仍主要被視為商業經濟活動,然而隨著都市貨運對市區環境造成的負面影響加劇,以及溫室氣體排放計算中的範疇三(其他間接排放)逐漸被規範,都市貨物運輸除了現有的柴油車自主管理標章外,更可積極制定都市貨運物流計畫(Sustainable Urban Logistics Plans, SULPs)。藉此計畫納入各類型貨車電動化、市區貨車進出時間空間管制、市區貨車進出大小限制與安全設計等更多車輛管理策略,且需要公私部門的協力,在都市物流中心選址、配送方式、停車管理、及路緣管理等策略以低碳為政策制定的核心。


臺灣運輸部門減碳的挑戰,與許多國家面臨的挑戰相同,比較起技術上的轉型,更需要的是治理上的心態(mindset) 轉型及更廣泛的協力治理,才有機會達到更深度的減碳成效。



圖3、以多層次視角理論看運輸面的氣候變遷減緩選項與賦能條件(本圖譯自:IPCC AR6 WGIII 全文報告圖10.22)


參考文獻

  1. European Platform on Sustainable Urban Mobility Plans (2022). CIVITAS SUMPs-UP. https://sumps-up.eu/the-project/

  2. European Union (2022). Mobilize your city. https://www.mobiliseyourcity.net

  3. IPCC. (2022). Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [P.R. Shukla, J. Skea, R. Slade, A. Al Khourdajie, R. van Diemen, D. McCollum, M. Pathak, S. Some, P. Vyas, R. Fradera, M. Belkacemi, A. Hasija, G. Lisboa, S. Luz, J. Malley, (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, UK and New York, NY, USA. DOI: 10.1017/9781009157926

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  5. Lah, O., Werland, S., Kodukula, S., Eckermann, A., Mettke, C., Jauregui-Fung, F., Würtenberger, L., Bongardt, D., Eichhorst, U. (2020). National Urban Mobility Policies & Investment Programmes – Guidelines. https://changing-transport.org/publication/national-urban-mobility-policies-and-investment-programmes-nump-guidelines/

  6. Marsden, G., & Rye, T. (2010). The governance of transport and climate change. Journal of Transport Geography, 18(6), 669-678. https://doi.org/10.1016/j.jtrangeo.2009.09.014

  7. Marsden, G., Ferreira, A., Bache, I., Flinders, M., & Bartle, I. (2014). Muddling through with climate change targets: A multi-level governance perspective on the transport sector. Climate Policy, 14(5), 617-636. DOI: 10.1080/14693062.2014.905823

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  10. SLOCAT (2019). Sustainable Transport: Critical Driver to Achieve the SDGs. https://slocat.net/publications/vnr-sustainable-transport-sdgs/

  11. The Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation, Nuclear Safety and Consumer Protection of the Federal Republic of Germany (2022). NDC Transport Initiative for Asia. https://www.ndctransportinitiativeforasia.org

  12. The Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation, Nuclear Safety and Consumer Protection of the Federal Republic of Germany (2022). Changing transport: Facilitating climate actions in mobility. https://changing-transport.org/publication/national-urban-mobility-policies-and-investment-programmes-nump-guidelines/

  13. United Nations Framework Convention on Climate Change. (2022). Transport - Climate Action Pathway. https://unfccc.int/climate-action/marrakech-partnership/reporting-tracking/pathways/transport-climate-action-pathway#eq-1

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