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空間規劃與氣候變遷調適治理

Updated: Jul 11

詹士樑(國立臺北大學不動產與城鄉環境學系教授)


臺灣空間規劃與氣候變遷調適現況


  氣候變遷衝擊對人類生存環境帶來的威脅,已成為全球共同關注的議題,在因應衝擊的調適作為上,以空間規劃為途徑,透過土地使用區位及開發策略的調整,降低氣候變遷衝擊造成的的脆弱或風險,是近年來的重要發展趨勢之一,歷來國際上有諸多此類型的計畫推動。我國空間規劃以國土計畫系統為主體,而國土計畫法第一條即載明「為因應氣候變遷,確保國土安全,保育自然環境與人文資產,促進資源與產業合理配置,強化國土整合管理機制,並復育環境敏感與國土破壞地區,追求國家永續發展」而制訂,於空間規劃納進氣候變遷議題,並據以落實推動,展現以氣候韌性發展做為國家永續發展的核心價值。在運作機制上,體系中的全國國土計畫主要扮演空間計畫指導功能,包括確立國土功能分區劃設原則與土地使用指導原則,引導國土減災復育及國土資源保育利用等,期達成國土永續發展。


  國土計畫在氣候變遷因應的設計,為直轄市、縣 (市)國土計畫的重點工作,以目前已完成公告、刻正進行國土功能分區劃設作業的計畫內容而言,重點多屬調適策略與行動方案。另亦因受限推動時程較為緊迫,多數縣市參考引用來自101年國發會推動之「國家氣候變遷調適政策綱領」引導下的縣市氣候變遷調適計畫,該系列計畫雖屬系統性建構地方氣候變遷調適的政策架構,並研提因地制宜之調適策略及行動方案,唯多數尚缺少依實際推動執行而持續滾動修正,且較多內容著重於災害相關議題。基於當前的成果,對於氣候變遷調適與空間規劃之連結,以下的建議方向可以思考在未來進行深化。


一、空間佈局與發展管理並重


  氣候變遷衝擊所引致的脆弱度具有空間分布的差異,因此在連結調適措施與空間規劃時,從分析脆弱度、暴露度到風險分布,延伸至擬定調適措施之區位佈局,是重要的處理工作。在調適措施的設計上,多數討論聚焦高風險區位辨識以及降低暴露,透過風險地圖的呈現,將氣候變遷的影響結合土地利用模式。然而以國內的分區管制而言,一旦劃定將對於土地開發權益有顯著影響。國內氣候變遷資料產製已有相當成果的累積,空間計畫在應用此等資料亦持續累積經驗與深化應用內容,但氣候變遷資訊尚具有高度不確定性,並不宜直接作為劃定分區之依據,實務上在規劃階段的氣候變遷風險資訊有其應用限制。


  空間計劃內容除前述實質環境的空間佈局外,亦包含規劃實施的發展管理計畫 (development management programs),包括分區管制、財務、期程、建築設計等。對於氣候變遷的調適措施,可以嘗試結合氣候科學研究與空間規劃知識,進一步探討如何透過開發管理計畫,提升空間的氣候韌性,例如加入以自然為本的解決方案 (Nature Based Solutions, NbS)、分區管制設計連結氣候變遷衝擊因應的彈性項目等,此部分亦為規劃專業領域建立調適知識內容的重點所在。


二、調適措施對應計畫的空間階層


  空間具有階層性結構,空間計畫的架構亦隨之在內容上各有著重,有關氣候變遷調適在空間規劃的議題,須配合不同空間階層或尺度之內容以進行整合,上位階層之計畫提供區位構想原則,強調政策引導功能;下位階層之計畫則佈局開發類型、強度及實質空間區位。以歐洲國家多數城市為例,空間規劃包含兩個層次,上層為空間規劃或綜合計畫之策略指引,主要為製定整個城市的架構,提供指導功能;下層則為細部規劃配置,內容主要為特定區位的詳細開發和管制的規定,建築設計規範、土地使用和基礎設施的詳細佈局 (Albrechts, 2004)。空間規劃的二種氣候變遷調適策略,包括「迴避」以及「減輕」氣候變遷造成的脆弱度或風險 (Roggema, 2009),配合上述的空間計畫層級,圖1呈現空間規劃的層級和不同調適因應的潛在組合,Davidse等人 (2015) 認為空間規劃的策略規劃層級 (或空間尺度) 在迴避風險決策時具有最大的潛力,綜合規劃在指導未來不同類型土地利用分配的決策方面具顯著的作用,因此將氣候變遷的衝擊納入左側的規劃可以製定一個全面的計畫,避免氣候變遷衝擊造成的脆弱度或風險;右側則為細部規劃配置之發展計畫,對應減輕氣候變遷風險 (或最小化風險) 的策略,藉由優化設計以降低對氣候變遷的敏感度,以及調整週邊環境以實踐開發。

圖1 各層級空間規劃之調適措施

(翻譯自:Davidse, B. J., Othengrafen, M. and Deppisch, S., 2015)


三、重視調適作為的共效益


  推動因應氣候變遷衝擊的調適措施的同時,有可能影響到其他氣候或非氣候政策的執行效果,IPCC在2007、2014年的第四、五次氣候變遷評估報告 (AR4, 2007; AR5, 2014) 中,即提出氣候變遷衝擊因應策略之綜效(synergy)、權衡 (trade-offs) 與共效益 (co-benefits) 觀點,藉以提醒應朝向探討策略執行的整體效亦與可能衍伸影響。


  空間規劃具有連結上述調適與減緩綜效的重要功能,Floater et al. (2016) 的研究檢視各部門推動與氣候相關政策行動的共效益,發現衛生、土地使用和運輸是最具有共效益的前三個關鍵領域;同時,若將各領域推動的氣候變遷因應措施,依照共效益區分為減緩主導型、調適主導型、以及綜合型三個分群,如圖2所示,其中土地使用即屬兼具減緩及調適之綜合型共效益分群,亦即推動兩者之一均有機會能創造另一端的共效益,因此,從空間規劃著手應有其基礎,而土地使用計畫為空間計畫的核心部門,也是後續值得進一步探討的方向,進行的工作項目則包括建構共效益類別及項目系統、設計調適方案之共效益檢核評估方法、建構推動程序及整合相關部門橫向連結等。


圖2 調適主導型、減緩主導型及綜合型共效益之領域分群圖

(翻譯自:Floater et al., 2016)


  國內推動氣候變遷衝擊因應的減緩與調適作為,自「國家節能減碳總計畫」及「國家氣候變遷調適政策綱領」以來,分別累積一些經驗與成果,但卻也較少透過前述的概念探討兩者的關係,或將兩者整合於策略或行動方案中。建議後續可以嘗試瞭解以調適為起點,延伸對於減緩或非氣候相關政策所產生的效益,優先推動具減緩共效益的調適策略與行動,亦將有助於達成「2050淨零碳排路徑」目標規劃。



參考文獻

  • Albrechts, L. (2004). Strategic (spatial) planning re-examined, Environment and Planning B: Planning and Design, 31, 743-758.

  • Davidse, B. J., Othengrafen, M. & Deppisch, S. (2015). Spatial planning practices of adapting to climate change. Refereed Article No. 57, April 2015, European Journal of Spatial Development, URL: https://archive.nordregio.se/Global/EJSD/Refereed%20articles/refereed57.pdf

  • Floater, G., Heeckt, C., Ulterino, M., Mackie, L., Rode, P., Bhardwaj, A., Carvalho, M., Gill, D., Bailey, T., Huxley, R. (2016). Co-benefits of urban climate action: A framework for cities. A working paper by the Economics of Green Cities Programme, LSE Cities, London School of Economics and Political Science. https://www.lse.ac.uk/cities/Assets/Documents/Working-Papers/CobenefitsOfUrbanClimateAction-WorkingPaper.pdf

  • Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (2007). Synthesis Report of the Fourth Assessment Report (AR4), IPCC.

  • Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (2014). Synthesis Report of the Fifth Assessment Report (AR5), IPCC.

  • Roggema, R. (2009). Adaptation to climate change. A spatial challenge. Dordrecht, New York: Springer.


 

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