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產業與勞工的衝擊評估——「公正轉型與衝擊評估」場次紀要

陳思樺記錄、TSH彙編[1]


  本文的內容來自2023年6月5日國科會人社中心與國立臺灣大學合辦之「臺灣的公正轉型之路:概念、評估與實踐」論壇,由國立臺灣大學社會系陳思樺紀錄、TSH轉型推動經理楊軒妮編輯文稿。

  近年來,氣候變遷對人類社會造成傷害,已是不爭的事實,諸多國家提出「2050淨零排放」的目標,臺灣也跟進發佈「臺灣2050淨零排放路徑及策略」,將「公正轉型」列為十二項關鍵戰略之一,並將《溫室氣體減量及管理法》修正更名「氣候變遷因應法」,將「公正轉型」納入法源。而「公正轉型」也是國家科學及技術委員會 (以下簡稱國科會)「淨零科技社會科學研究專案」(以下簡稱社科專案) 的五大關鍵研究之一。


  2023年6月5日,公正轉型研究團隊主持人、臺灣大學社會學系副教授劉仲恩,受國科會人文社會科學研究中心之邀,於臺大舉辦「臺灣的公正轉型之路:概念、評估與實踐」論壇,第二場次以「衝擊評估」為焦點,由劉仲恩副教授主持,邀請政治大學經濟系副教授李文傑、政治大學經濟系副教授李浩仲、中央研究院經濟研究所兼任研究員蕭代基,及共力研究社研究員盧其宏,從總體經濟的角度,分別探討能源分配、勞工流動、及石化產業對經濟的影響,並深入探討當前的知識缺口。



左起:李文傑副教授、李浩仲副教授、蕭代基兼任研究員、盧其宏研究員

 

從廠商資料分析 最受轉型衝擊的產業


  李文傑副教授表示,在淨零目標之下,能源對環境的外部影響成為核心考量,因此必須減少能源消耗總量;但若以價制量,提高能源價格,各製造業產業就需要付出龐大經濟成本。他主張透過反事實模擬與實證分析[2],從廠商的總體資料、碳足跡、能源、勞動資本以及資本投入的運用效率,分析未來面臨高能源成本及高轉型衝擊的產業,並評估不同淨零政策對我國能源投入的使用效率,以及個別廠商和整體產業生產力的影響。運用新發展的資源錯置模型可以辨認潛在受益者與受害者,協助政府選取最佳淨零轉型路徑,一方面避免影響我國核心競爭力,一方面也達成有效率的減碳,將臺灣從傳統三高一低 (高投入、高污染、高能耗、低效益) 移轉到三低一高 (低投入、低污染、低能耗、高效益) 產業。


  現場有聽眾問及能否透過回溯性分析看出轉型對就業機會的影響,講者回應,因議題尚新,目前無回溯性研究,而臺灣因個資法,無從取得勞工資料,現階段仍先藉由模型運算的推論結果,了解能源轉型對企業未來生產力的影響,再分析廠商面對能源轉型衝擊後的職位需求為何。[2]另有聽眾問及綠能轉型能否帶來勞工就業機會,講者認為綠能轉型改變的生產要素是能源,而非人力,因此對於就業機會有一定的衝擊,但不太可能會出現像人工智慧與數位轉型那樣直接取代大量人力的狀況

 

從勞工流動分析 對生產力的變化


  有別於李文傑副教授透過建立理論模型,探討政策改變對於整體廠商的影響,政治大學經濟系副教授李浩仲,透過勞工流動數據,探討不同年齡層、不同薪資級距的勞工,面臨衝擊時的流動情況,進而提出淨零轉型的衝擊評估方法。


  李浩仲副教授透過勞動流動數據,研究了不同年齡層和薪資級距的勞工,在面臨轉型衝擊時的流動情況。他說明,景氣變化可分為「短期波動」(每年有上有下) 和「長期趨勢」(多年持續上升或下降) ,短期波動時,勞工常透過跳槽換工作來因應,尤其是年輕勞工;而當景氣長期趨勢為上升時,最有助於低薪者脫離失業狀態。普遍而言,越年輕的勞工,越常換工作、失業時越快找到工作,而越年長的勞工,越不常換工作、失業時越慢找到工作;薪資越低的勞工,越常換工作、失業時越慢找到工作,而薪資越高的勞工,越不常換工作、失業時越快找到工作。然而,當經濟成長時,年輕勞工在轉職上較年長勞工更具優勢,低薪勞工則相對更有機會找到工作,換言之,經濟成長相對而言,對年長勞工及高薪勞工造成較大的衝擊[3]


  李浩仲副教授表示,欲了解淨零轉型對勞工的衝擊,一樣能先依照前述的研究方法計算勞工的流動情況,但因為不同廠商的碳足跡及其背後生產模式大相逕庭,因此需要更細緻的廠商資料,才能分析淨零如何影響勞工就業及流動,從而瞭解這些流動是否促成更有效率的勞工配置、是否提高整體生產力、如何促成不同生產力廠商的規模變動等。

 

從E3ME模型探討 對產業不同程度的影響


  中央研究院經濟研究所兼任研究員蕭代基提醒,淨零轉型需注意國際發展趨勢,包含國際協議、倡議和政策等,這些不僅會影響貿易、消費和投資,也會影響國家政策。氣候變遷因應法就是受歐盟碳邊境調整機制 (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)及「共享乾淨星球 (A Clean Planet for All)」政策影響,納入碳費、溫室氣體管理基金及公正轉型。


  蕭研究員的團隊運用E3ME總體經濟計量模型 (Energy-Environment-Economy Global Macro-Economic Model),研究不同碳稅徵收用途的機制之下,對於不同所得族群的影響程度;以及CBAM對臺灣不同產業有何不同的衝擊。團隊發現,碳稅搭配「降低營業稅率與定額移轉」兩者併行的政策,最能平衡碳稅帶來的總體經濟衝擊。該政策透過逐年調低營業稅率,同時逐年提升每人發還金額,到了2030年時,每個收入族群的可支配所得皆提高,尤以最低所得組改善最多,改善納稅者「收入越高、負擔越低」而造成所得分配不均的情形[4]

 



圖一、E3ME模型。翻譯自 E3ME Model Manual v9.0


  研究團隊進一步探討歐英美日韓等的CBAM對臺灣產業的影響,指出各國實施碳定價對臺灣二氧化碳淨排放量的影響很小,惟有當臺灣同時實施碳稅,減碳效果才較為明顯。若臺灣未實施與他國同強度的減碳政策,那麼臺灣未來要繳給各國CBAM相關名目的稅額將從上百億增加到上千億,並造成臺灣產業出口價格上升。[5]


  最後,蕭研究員表示,目前關於能源轉型的研究多聚焦於其對所得支出、產業、就業的影響,未來應擴及到對區域、消費、世代的影響。此外,臺灣缺乏足夠細緻的勞工資料,包含勞工種類分類,以及區分綠色與非綠色產業就業人數,所以勞工影響的研究有限;但E3ME為全球模型,能從各國既有研究,了解轉型路徑對其薪資所得、勞工就業的影響,推估臺灣可能發展情況。他認為未來的勞工樣貌就是未來的產業樣貌,臺灣向來透過壓低能源價格及匯率以增加產品的出口競爭力,未來希望透過價格機制如碳費、碳稅等,讓高污染產業轉型,並調高匯率以改變產業結構。

 

從石化產業討論 產業及勞工的轉型推動


  第四位講者盧其宏來自民間智庫「共力研究社」,「共力研究社」是協助環保團體及公益團體進行研究的機構,該社近期受環境權保障基金會委託,進行石化業對溫室氣體排放及對產業、經濟影響的研究。


  盧研究員說明,臺灣石化業的溫室氣體排放93%來自能源使用,佔所有產業溫室氣體總排放量15%,僅次於排放量最高的發電燃氣業,其能源的使用佔發電燃氣業能源供給的15%,而在所有產業溫室氣體碳足跡總排放中,就有33%來自石化業。溫室氣體碳足跡指的是二氧化碳的排放足跡,而溫室氣體除了二氧化碳,還包含甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物等,其中二氧化碳的排放量居溫室氣體之冠,對環境影響最大。



圖二、臺灣石化業溫室氣體排放示意圖。(彙整自:盧其宏研究員演說場次簡報) [6]

 

  面對石化業的高溫室氣體足跡,盧研究員建議,可透過降低石化產業的出口,降低溫室氣體排放。原因在於,石化產業具高碳排、低附加價值、低受僱人數、低受僱報酬的特性,加上石化業資本投入三分之一來自於自己,三分之一來自於進口,因此其所犧牲的國內生產毛額 (GDP) 和勞動報酬總額,皆為所有產業中最低。但要注意限縮石化產業對服務業和工業的間接影響,以及減少出口對發電燃料需求降低的程度。


  盧研究員表示,勞工最容易受到轉型的衝擊,也最仇視環保團體,當勞工認為環境政策不具延續性,就不願做長期改變。對於勞工資料缺失及勞工仇視問題,盧研究員提出三點建議:


  1. 政府定期更新產業關聯基本表,並提供廠商、員工資料,使之能併入產業分析,完善對產業及其勞工影響的研究。

  2. 從「公會」到「工會」,增進勞工對公正轉型的理解。

  3. 政策應有延續性,審慎評估碳費使用機制、政策對廠商行為的影響,以及配套措施是否對不同勞工有幫助。


  盧研究員總結,若要將上述的衝擊影響評估工具納入政策,首先需先明確界定衝擊的定義與內容,瞭解碳稅、碳費、碳交易的運行制度及出口限縮規範,第二步才是討論影響,但目前無足夠的評估,而政府制定政策本就難以面面俱到,因此建議能多加聆聽工會和居民的聲音。


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[1] 反事實模擬 (counterfactual simulation) 透過假設不同的歷史或決策路徑,評估事件或決策可能的不同結果,從而理解從未或尚未發生的決策在不同條件下產生的不同影響。實證分析 (empirical analysis) 則是基於實際觀察和資料收集,形成解釋和推斷,並證明事件或決策的真實影響。兩種方法相互補充,提供深入理解事件和決策的機會。


[2] 詳見李文傑、李浩仲、王信實 (2021)。貿易報復下的資源錯置分析-以中國太陽能產業為例。經濟論文,49(2),245-283


[3] 該研究透過年齡分組、薪資級距分組探討新雇用、離職勞工的平均求職周數,以及流動勞工來自於其它公司勞工 (亦即企業間轉職、跳槽) 或是失業勞工 (亦即進出失業狀態) ;薪資級距參照投保薪資。


[4]詳見蕭代基、傅俞瑄、林師模、黃琝琇 (2020)。減碳政策在台灣:補貼或課稅?綠色經濟期刊,第6卷,第A1-23頁。


[5] 詳見蕭代基、黃琝琇、林師模、傅俞瑄 (2022)。國際碳邊境調整機制對臺灣減碳與經濟的影響,台灣能源期刊,第9卷第1期,第1-24頁。


[6] 本圖由TSH繪製,資料來源於共力研究社研究員盧其宏於2023年6月5號「臺灣的公正轉型之路:概念、評估與實踐」論壇「衝擊評估」場次簡報內容。

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