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永續經營之實踐─共享森林生態系服務價值


一、前言


  依據聯合國糧農組織2020年世界森林狀況報告,2015-2020年間,地球每年喪失1千萬公頃的森林 (約2.76個臺灣面積),主要原因之一是倚賴森林生活者的生計,未能由森林而獲益,於是轉而破壞與開發森林以謀求生活。因而近年聯合國森林會議均特別關注是否能分享森林生態系所帶來的福祉與惠益,並擬訂相關策略以減緩全球森林面積消失的速率。

  林務局轄管約162萬公頃國有森林,林區依據森林法,僅能作為林業經營使用,不能作為其他用途開發,因而受到良好的保護。加以在過去30餘年來,行政院農業委員會及內政部在這個區域內,陸續依文化資產保存法、森林法、野生動物保育法、國家公園法劃設各類型保護區,已串連成南北長達300公里的「中央山脈保育軸」,這個範圍內的森林生態系與森林型野生動物,受到更嚴格的保護。

  而林務局除了要持續妥善經營管理廣大的國有森林,以確保其生態系服務價值外,也應該積極擘畫各項政策,將森林生態系多元服務所產生的惠益,永續、公平且合理地分享給包含山村、部落居民與林農在內相關的各類權益關係人,以振興山村經濟,促進倚賴森林生活者之生計,國有森林也才能獲得更好的守護。



二、確保生態系多元服務價值的國有森林經營管理


  目前國有林事業區依據林型、氣候、植生等因子及自然資源與土地利用現況與特性,區分為自然保護區 (佔國有林地面積43.6%)、國土保安區 (35.6%)、森林育樂區 (佔2.7%) 及林木經營區 (佔18.1%) 等四區,不同分區分別會進行林地巡護、生態監測,加強劣化地復育,並建立全島森林資源監測體系與調查資料。「自然保護區」係以重要自然資源保護為主,並依據相關計畫及指導法規,維護天然林之完整演替及棲息地內野生動植物資源之繁衍,以達成自然維生系統永續完整功能;「國土保安區」以國土保安之公益效能為重,輔以適當之治理與復育以及撫育措施,保全森林健康及水源涵養,確保森林之公益效能;「森林育樂區」係配合國民森林體驗與生態旅遊需要,以森林資源為導向之環境教育推動,著重景觀及生態之維護;至「林木經營區」則是以育林、林木蓄積、副產物培育利用為主要目標之經濟林。

  為了讓國有森林不只單靠政府力量保護,林務局從2017年起導入民間力量共同參與,包含邀集大學登山社團、部落社區及山友擔任監測巡護志工協助巡護與通報,並推動與原住民族共管山林創造三贏 (政府、原住民及自然資源);在需要復育的區域,以生態造林方式推動造林撫育與劣化地復育,並適時導入社區參與式造林;治山防災工程也全面導入友善生態機制,全面於事前公開資訊;在經濟林業的區域,則推動林木資源永續利用及非木材林產物資源利用,以活絡林業產業鏈;在森林遊樂場域則推動環境教育、森林療育及友善山域場域活動。



三、永續、公平分享森林生態系多元服務價值之惠益


  除了致力於國有林的保護,林務局也積極強化與森林周邊山村部落的連結,以及公平、合理地將森林生態系服務之惠益,盤點並分享予相關之各類權益分眾。


(一) 都會民眾:深化森林教育功能,推動森林療癒

  整合8處自然教育中心、自然步道、森林遊樂區、平地森林園區、林業文化園區、保安林等森林資源,深化環境教育,並推動林業教育與木育,並於2017年起積極推動森林療癒,選定太平山、阿里山、八仙山、奧萬大、富源、雙流、東眼山、知本等八處國家森林遊樂區為森林療癒體驗優先示範場域,讓都會民眾運用國有森林豐富五感、紓解壓力;建立森林療癒培訓平台及制定森林療癒師認證制度,培訓專業人力,並結合周邊社區資源,輔導生態旅遊,提供優質遊憩體驗,促進社區經濟。


(二) 山域活動愛好者:提供友善山域活動場域

  揚棄過去為防範盜伐而封山的思維,於2017年起解除非必要之林道管制,除崩塌無法通行與依法限制進入的自然保護區域外,國人皆可步行進出林務局所屬林道。行政院開放山林後,更啟動強化登山設施及提升服務品質,簡化山屋申請及建立單一窗口,並推動山屋整體改建;另透過改善山區行動通訊及結合線上地圖揭露通訊點資訊,提高登山安全。


(三) 鄉村民眾:共同參與保安林造林,惠益分享

  保安林顧名思義係為守護土地及人民財產安全等目的而設立,因擔心民眾佔用,過去政策多不鼓勵民眾親近,以致於保安林雖大多毗鄰鄉 (山) 村,但居民卻因不熟悉也不認同,常有解編之訴求。為重新縫合人與土地的情感,林務局近年來積極鼓勵在地民眾走入保安林體驗其價值,不但辦理各類型保安林體驗活動,適度建置步道及環境教育設施,也推動保安林環境教育走入校園,邀請在地社區、企業、NGO共同巡護或認養保安林,讓民眾領略保安林的多元服務價值。另為提升在地居民認同,將收回濫墾地造林,納入居民想法及需求,共同補植,打造一座兼具保安、生態、休閒的社區保安林。


(四) 部落原住民:尊重原住民族自然資源權利,發展永續森林產業

  林務局轄管之國有林事業區與原住民族傳統領域土地高度重疊,過去林務局以公權力維護國有森林資產,相關法制忽略原住民族生活主體性,林務局體認到林地上的生態、生活與文化相互依存無法切割,轉而理解、尊重原住民族傳統文化及自然資源權利,透過權力分享與責任分擔的共管精神,進一步實踐「永續山林」的核心價值,相關作法如下:

  1. 尊重並回復原住民族自然資源利用權利   已於2020年8月1日起施行「經管國有林地內原住民族地區資源共同管理會設置要點」,納入自然資源利用決策權,並以行政委託,落實部落自主管理。2019年7月發布「原住民族依生活慣俗採取森林產物規則 」,原住民於國有、公有林採取枝葉、果實、草類等副產物自用,無須申請,有助於野菜文化存續。有關原住民狩獵,目前於全國進行11個部落之原住民狩獵自主管理示範計畫,鼓勵原住民族健全部落自主管理,發展部落公約與永續利用管理模式、落實監測與查核機制,辦理成果將回饋於目前研議修正之「原住民族基於傳統文化及祭儀需要獵捕宰殺利用野生動物管理辦法」,以符合原住民族狩獵傳統、恢復狩獵權利。

  2. 鼓勵部落發展多元永續森林產業   鼓勵原民部落重拾民族植物傳統智識,結合科技開發創新農林產品(食品、飲品、保健品、工藝品、園藝植物等),促進產業升級;林務局8處自然教育中心,將在地文化與原住民山林智識,導入教材、教案與課程,建立亞熱帶島嶼的環境觀與自然史觀,呈現多元文化及在地環境倫理價值。如奧萬大自然教育中心,已將部落指認之當地民族植物(243種)與部落生活記憶故事,融入中心教材與課程。

(五) 林農與山村居民:推動森林綠色經濟產業,從消極管制走向積極興利

  過去我國森林經營以保育為重點,林產業的相對低落,林農與山村居民不得不兼營其他產業或甚至造成林地違規或超限利用,林務局於兼顧生態保育前提下,振興林產業推動策略如下:

  1. 人工林產業振興–經濟林與保育林分流輔導   2019年起推動「林業永續多元輔導方案」,以獎勵輔導造林計畫為基礎,依不同的造林目標分流輔導:   針對「經濟林」,訂定公私有林經營及輔導作業規範,搭配農委會相關補助、融資等措施,強化造林期間的撫育及疏伐作業,增加產銷相關配套措施,引導林農整合並朝友善環境的產業結構調整。經營目標除了林木生產,也納入森林遊憩、療癒與林下經濟等多元林產業,使林農在林木收穫前能有穩定收益,安定生計。至「保育林」,係針對位於環境敏感區位、保安林及具珍稀動植物種之私有林,推動友善環境作業、低度擾動之休閒林業,提供補貼、輔導,若不適合發展森林遊憩或林下經濟,也將研擬給予環境補貼。並於2020年10月訂定「具生產性私有林限制採伐補償要點」,若有私有林地及出租造林地因為環境敏感及受保護動植物緩衝帶而遭受限制伐採,政府將可以每公頃2萬元補償林農,以兼顧林木生產及維護生態環境。   另修訂不合時宜法規,包含簡化林產物處分程序、務實放寬國有林租地管理,以提升行政效率,降低生產成本。

  2. 私有林多元經營輔導 -療癒林場、觀光林場、林下經濟   輔導較具生產規模之私有林場,發展休閒林業,自2018年起選定北中南3處私有林森林療癒示範場域、規劃森林療癒行程,並訂定私有林森林療癒場域評估指標及運作準則做為後續操作依循。另導入觀光林場經營,提供民眾體驗。發展森林療癒及觀光林場,可發揮森林環境效益,提升國民健康與對森林的認識,改善私有林主收入,帶動地方產業。   對於私有林與國有林租地造林,在維持森林樣貌及生態功能之前題下,於林業用地從事森林冠層下經營森林副產物之行為,歸屬為「林業使用」之一環。首階段開放「林下養蜂」、「金線連」及「段木香菇與木耳」等項,後續將持續盤點新增容許其他的林下經濟樣態,期能落實維護森林環境並活絡山村的願景。


(六) 其他森林資源利用者

  為了打造讓林農、加工、製造者及消費者安心的森林綠色經濟產業,利用區塊鏈「可溯源」、「不可竄改」及「去中心化」的特性,記錄林產品生產歷程,保障合法業者及消費者權益,成為全球第一套以區塊鏈記錄國產木竹材生產歷程的溯源系統。另因應市場需求,重啟貴重贓木和漂流木標售,搭配國產木竹材產銷履歷認驗證制度,建立可追踪查驗之銷售紀錄,適度補充產業原料需求及應用。除就生產面、加工面積極輔導林農、串連產銷鏈外,林務局亦從市場角度切入,建置「台灣木材網」,提供國產材產銷媒合服務,提升國產材廠商與產品能見度,活絡國產材市場,擴大合作商機。每年度舉辦「森林市集」及參加「台北國際建築建材暨產品展」,強化市場行銷,爭取民眾認同。另建置「國家林產技術平臺」與「竹材技術諮詢中心」,並組成專家服務團,提供137項次微型產業輔導與技術支援服務。

  臺灣植物資源豐富,林務局自2019年起與學、研界共同發掘臺灣原生植物的多元應用價值,包含蜜源、園藝及其他經濟用途,並初步整理臺灣各地區具發展潛力原生植物名錄,供各界參考運用,未來仍將持續開發原生樹種利用方式。另外,為提供業界所需植物種原,2020年底完成「臺灣原生樹木種苗網」建構,作為業界更便利取得培育母樹種原之管道,逐步形成非木質資源永續利用產業鏈,創新森林多元產業價值。



四、結語


  展望世界趨勢,人是永續發展的核心,自然資源永續利用,生態系服務價值惠益分享,是資源保育的最好策略。林務局將持續秉持生物多樣性維護與國土保安前提下,結合社區保育概念以推動山村綠色經濟,讓更多權益關係人及社會大眾獲得森林生態系的多元服務,使森林與周邊居民成為生命共同體,實現「山村部落好,森林就會好」及「全民與森林一起共好」等政策目標。

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