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以勞動視角看公正轉型的治理與政策缺口─訪談林佳和副教授

Updated: Feb 7

TSH彙編[1]


  去 (2023)年七月TSH舉辦的「淨零社會科學共舞」國際論壇中,曾經討論到一些應對淨零轉型的社會經濟解方,與談人之一、保訓會副主委呂建德教授指出,臺灣的社會政策偏向殘補的思維,支出以社會保險為大宗,很難應對因淨零而加劇的社會不平等,應該推動「積極的勞動市場政策」 (Active Labor Market Policy, ALMP),創造勞動力需求,並協助失業者轉職,才能有效協助勞工面對淨零轉型。


  什麼是ALMP?面對淨零與公正轉型,臺灣需要什麼樣的ALMP?臺灣永續棧專訪勞動法學專家、國立政治大學法律學系林佳和副教授,他援引案例說明勞動政策應如何考量臺灣特有社會現象,並加強中央與地方的府際合作,形成在地化的ALMP,在應對淨零轉型的衝擊時,不要直接消極地走向關廠與資遣,而是積極協助勞工就業或轉職,形成具有永續性的解方。

以下為訪談紀要:


臺灣永續棧問 (以下簡稱問):上一期臺灣永續棧電子報專訪李健鴻老師提到,1988年開放西進後出現關廠工人抗爭,催生2003年《大量解僱勞工保護法》,及2010年簽訂ECFA後造成17項產業受創,催生2015年《因應貿易自由化調整支援條例》,您如何理解這些「爭議」與「轉型」之間的關係?


林佳和老師答 (以下簡稱答):許多人會把「爭議」視為「轉型」的契機,但兩者其實有明確差異,「轉型」是找出永續發展路徑,取代現有已行不通的路徑;但「爭議」通常不是為了新路徑,而是針對受損的權益進行善後,依法補足款項後就結束討論,兩者出發點相當不同。


1990年代初,德國福斯面臨極嚴重的危機,起初資方計畫關閉兩大廠,資遣五千多人,但經由勞資協商,透過減少工時和重新安排生產組織,降低解雇人數;2000年代初,中國造船公司 (今台灣國際造船) 連年虧損而被政府實施「再生計畫」,裁員人數超過一半,留下來者也遭遇大幅減薪,甚至出現違反行政命令裁員的狀況,後來經過半年協調,62人復職。


福斯和中船都成功活到現在,從資方的視角是成功案例,但從勞方的視角,那些仍被迫離職人怎麼辦?現在臺灣淨零轉型,出現淘汰高碳排產業的想法,但我們應該思考的是,如何讓產業在降低碳排與污染的情況下持續經營,協助勞工改變生產方式或產品。


面對產業轉型,積極勞工市場政策 (ALMP) 為先


:通常勞工如何理解轉型,與資方或政府的主要差異為何?


:談產業轉型,勞工首要擔心「誰能留下來」?多數轉型都是減少人力,甚至降低某些專長需求。以漢翔航空為例,機械部門人力過剩,電子部門則人力短缺,並且成為飛機製造的主要趨勢,於是資方要求機械部門員工去學電子,習得能力者才能繼續留在公司。


又如中國時報,從鉛字印刷轉為電腦排版,資方要求鉛字工人學習電腦排版並參加考試,結果幾乎無人錄取,引發很大爭議。從公司角度,數位時代不需鉛字印刷能力;但從勞工角度,熟練鉛字者去學電腦排版,再認真聰明,也難比得上剛從學校畢業的年輕人。

問:那麼政府這時該如何協助勞工?


:引進學界研究,了解不同視角下的多元需求,才能有實質對話及進一步協調的基礎。討價還價要有證據來分析,並想像多種可能安排,才能具體指名誰去誰留。


例如資方裁員,須提出數據或其他證據,證明100人只能留20人,勞方看過資料後,雙方再協調如何調整生產過程以留40人;或是把10人缺的全職工作拆為20個兼職工作,雖然年輕人考量薪資不一定願意,但臨退休者會很樂見。


又或者是勞工能否去關係企業?多數的轉型困境,是某產業的某部分消失了,但整個產業聚落可能還在,勞工仍能在同一產業,只是工作內容不同。這些就是所謂的「差序治理」,一定要針對複雜的問題、人、產業和特性,設計不同的方案。


:在「差序治理」之下,是否最後仍會出現用錢解決的方案?


:當然有可能,但從勞動政策與治理視角來看,一開始一定要聚焦在如何協助勞工跟著公司轉型到新的生產模式,最後才是更妥善地資遣勞工。勞保、健保、失業給付的善後工作很重要,但這些「消極勞動市場政策」(Passive Labor Market Policy) 不該是淨零與公正轉型的關鍵;重點在「積極勞動市場政策」(ALMP),包含創造勞動需求的措施,以及協助失業者轉職的措施。從勞工角度,當政府或資方轉型必使勞工失去工作,那勞工只能反對到底了,不是嗎?


表一、「積極勞動市場政策」(ALMP) 一覽與跨國比較[2]




欠缺在地理解與府際合作,國道收費員上街抗爭


:從消極延伸到積極勞動市場政策 (ALMP),您認為目前勞動部門的治理和政策中有哪些重要的缺口?


ALMP奠基於是否仔細盤點在地脈絡。勞工的家庭和生活與當地緊密鑲嵌,公正轉型的就業解方,不能脫離勞工居住地與工作地。然而,臺灣長期缺乏中央與地方的搭配,民選政治人物會希望自己選區被積欠薪資的勞工拿到其所應得的,但有時也找不到讓勞工久留的方法。

問:是否有較典型案例可說明?


:最經典的案例就是國道收費員抗爭。十多年前,國道逐步改成電子計程收費,淘汰人工收費員。我當時建議,收費站雖地點不同,但各站的員工數量都不多,收費員都住在各收費站附近,請中央與地方合作,媒合在地工作。但高公局跟遠通電收談方案時,遠通提議收費員分別到臺北、高雄和花蓮的遠東百貨[3]工作,這些職缺離大多數的收費員居住地很遠,花蓮甚至根本沒有收費站,這就讓收費員難以接受。在此案例中,遠通依據勞基法該給的錢都沒少,但很多人面臨中年失業,並沒有解決問題。


:從差序治理來看國道收費員的案例,有哪些啟示?


:第一,勞工在地心態濃厚,一定要有在地就業政策配合,由中央提供地方資源,例如勞動力發展署的就業安定基金,專案協助地方政府盤點在地各產業的人力需求及勞工專長,才能真正幫勞工找到工作,勞工也才願意轉型。


第二,公正轉型要補足產業技術面外的東西,使轉型對整體社會利大於弊。高速公路收費從人工改為電子,正當性十足,收費員長時間關在擁擠的收費站裡,除了有被車撞的風險,也有被性騷擾的案例。電子收費是時代趨勢,若能安置好勞工,完全是美事一樁,但至今仍未處理完善。有人覺得錢都給了、工作選項也給了,怎麼還在抗議?這就是沒想到勞工人格及其家庭的整體性,而這只有政府有能力解決。我們應謹記,每個縣市都有收費站,因此各縣市要處理的人不多,縣市政府若無資源,中央也有。


第三,需從中央建立機制面對結構性、影響大的變遷,而非等事情發生才急就章。此機制須包含轉型時間表,可能五年後才會發生的事看似不急,但五年後必定發生,那麼現在就要開始處理,若等到五年後事情發生才處理,必拖慢轉型,還要急忙面對更多的社會壓力。例如現今歐盟的碳邊境時程表,在拖延不處理的同時,勞工已不斷受到傷害。

設計機制給公務員依循,加強府際合作


:延續前面提到的國道收費員案例,中央和地方的各級政府及相關部會局處皆牽涉其中,如同淨零轉型十二項關鍵戰略牽涉廣泛,這是否也對我國政府治理模式帶來新的挑戰?


:政府運作很習慣根據行政職掌去切割事情,而橫向聯繫往往有困難,導致許多議題被漏接,或未妥善處理。當我們把一件事指定給一個主責單位時,這可能經認真討論、也可能是偶然、甚至可能是因另外幾位首長較強勢,弱勢部會或是內部單位無法推辭而承接下來。


以無薪假為例,這至少涉及契約、工資、補貼三個範疇,在勞動部組織職掌中,分屬勞動關係司、勞動條件及就業平等司、以及勞動力發展署。在行政分工上,當時指定由勞動力發展署負責。通常處理爭議必先看契約,再計算工資損失及工資調整,最後是補貼。因此若勞發署未清楚掌握前段細節,就很難處理得善。


理論上來說,首長應以客觀標準決定誰掌責,後指示其他單位協力,但首長可能無相關專業,對整體勞動政策難通盤了解,若其幕僚團隊未提供適當協助,就容易漏接重大議題。


:一般公務人員在此能有何種積極角色?


:一般公務人員常畏懼重大議題,例如國道收費員案例需中央與地方政府提出具體辦法,但不論中央與地方的公務人員,皆偏好用最熟悉、對自己最安全的方式,也少有誘因使他們去嘗試不同於常的作法。所以需為此情況設計一套機制,讓公務人員有所依循,不會害怕。


當時我們已經算出造橋收費站的收費員數、苗栗縣政府缺員數、縣內工業區數,也了解工業區專長需求,接下來就是縣政府盤點與媒合,並從中央取得資源,但最終仍無人著手進行,因為沒有一套機制依循。諷刺的是,有收費員自己應徵錄取這些工作。


:除了欠缺機制與誘因引導公務人員之外,是否有其它更結構的因素導致臺灣缺乏積極勞動市場政策?


:我認為某程度上來自臺灣社會的特殊現象,臺灣個人營業的密度非常高。臺灣人喜歡當老闆。其他國家可能100人失業就登記100個失業人口;臺灣100人失業可能只有20人登記,其他80人裡面,可能20人回家休息,30人開店當老闆,在巷口賣胡椒餅之類的,電視的美食報導也有很多當老闆然後翻身的,這都會影響失業者的自我認知,以及對資源和機會的尋求,也會明顯降低再就業的動機。於是,同樣面臨大量解僱,其它國家的失業者可能會掀起暴動,但臺灣失業者反而覺得這是個自己開店當老闆的機會。


這樣的心態就會造成數據偏誤,有個數據叫「就業保險失業率」跟「失業率」,「失業率」是10人失業就登記10人,其他國家的「就業保險失業率」可能登記7人左右,臺灣通常只有4人,甚至更低。尤其在無薪假高峰時,其他國家可能是5人拿失業給付,臺灣卻不到2人。所以臺灣透過「就業保險失業率」掌握「實際上的失業率」較不準確,我認為實情應是帳面統計數字的兩倍,失業率至少6%,原住民失業率則是13%左右,到部落訪談的專家甚至推估20%。因此當我們要引進所謂「先進國家」的積極勞動市場政策時,也需考量臺灣本土特殊狀況,才能更有效因應未來挑戰。


展望淨零的公正轉型


:關於目前政府因應淨零而推動公正轉型,整體而言您是否有什麼看法想要補充?


:老實說,我也不知道公正轉型在未來應該如何,但從過去案例可看到許多失敗,這些失敗可惜的不僅是有預先避免的可能,而是原本都是好事卻變成壞事,例如產業更新考慮了生產過程中的環境與社會永續,但卻未考慮產業退場後的勞工去處,政府被批評後也偏好發錢了事,而治理與政策缺口仍在。


我認為因應淨零而推動的公正轉型是個契機,它現在是跨部會協作的關鍵戰略之一,我期望這能帶來全面性盤點,過去我們針對各案例形成洞見,但見樹不見林,現在我們有機會全面檢視淨零目標、有淨零社會科學團隊的跨領域研究,以及你們對於勞動部的訪談,我希望大家能好好坐下來,分門別類描述各轉型案例產生的問題,從過去到現在哪些轉型是成功的,其經驗如何複製?哪些是失敗的,其原因在哪?思考要避免失敗,哪些部會需要哪些機制與工具?從此視角盤點,不僅有助於應對當下的淨零轉型,也使國家社會準備好應對未來的各種轉型。


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[1] 本文由TSH團隊專訪,張朝翔(時任轉型推動經理)謄錄逐字稿,吳奕辰撰文,楊軒妮編輯文稿。

[2] 本圖由TSH繪製,資料來源於「Vis, B., Van Kersbergen, K., & Hylands, T. (2011). To what extent did the financial crisis intensify the pressure to reform the welfare state? Social Policy & Administration, 45(4), 338-353.」頁347的表二,其中臺灣的資料取自2023年7月TSH舉辦的「淨零與社會科學共舞」國際論壇,社會經濟解方場次與談人之一呂建德教授提供之資料。

[3] 遠通電收是遠東集團的子公司,該集團旗下有200多家企業,包括遠東百貨。

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