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政府推動社會對話的經驗與挑戰──專訪勞動部王厚偉司長

TSH彙編[1]


  公正轉型是各國推動淨零轉型的重要目標之一,而面對淨零轉型,首當其衝的便是高耗能的重工產業。因此,如何建立完善的社會對話機制,以保障勞工權利,更是深度仰賴重工業、以民主立國的臺灣,相當重要的課題。

  面對緊迫的淨零轉型壓力,臺灣永續棧邀請到勞動部勞動關係司王厚偉司長,分享他親身參與社會對話的歷程,王厚偉司長指出,難以邀集所有利害關係人、形成具拘束力的結果,是社會對話的難題,並表示面對淨零期程,所有人都應一同承擔責任。以下為專訪紀要:


保全業對話卡關、汽車業為整條供應鏈爭取利益


臺灣永續棧問 ( 以下簡稱「問」):勞資之間有多種對談方式與樣態,有些還有政府參與,您認為這些對談和所謂的「社會對話」有何差異?


王厚偉司長答 ( 以下簡稱「答」):社會對話是最上位的概念,再來是企業和工會協商、「產業民主」的勞資會議和勞工董事,以及勞工局的調解與仲裁。按照勞動部彙整國際勞工組織的定義,公正轉型中的社會對話,是勞、資、政三方針對重大議題或制度展開對話,尋求各方的共識。然而,臺灣多為企業內部的對話、溝通、協商、或爭議處理,與國際勞工組織所稱的社會對話性質不同。


問:勞動部目前為止有哪些嘗試?遇到什麼困難?


答:過去幾年較典型的是保全業汽車業。保全業的勞動特徵是薪資低、工時長,住戶多希望減少管理費,因此若住戶對品質、服務、口碑不夠堅持,或無時間、無意願了解,低價就為管委會的主要考量,在持續競價下,保全業者利潤低,若政府再要求替保全加薪,保全業者將很難營運。


問:那麼社會對話在此的作用是什麼?


答:政府不能主導價格,但可以鼓勵,於是我們找營建署幫忙,與各地方政府建設局、都發局溝通,若大廈管委會招標價格公道,並符合尊嚴勞動標準,就在社區管理評鑑時列入加分,頒發獎狀,希望透過間接方式影響住戶。但是,住戶沒要售屋,為了一面獎狀,每個月卻要多繳管理費,誘因有限。這就是對話困難之處,所有利害關係人的立場及需求不容易全部兼顧。


問:相較於保全業,汽車業的社會對話是否有更為積極的成果呢?


答:機聯會 ( 臺灣機械業工會聯合會 ) 的案例比較成功,臺灣很多工會主要服務自己的會員。但機聯會是個例外,他們主要來自幾家車廠,但卻為整體汽車產業鏈及員工爭取利益,包含玻璃、鋁門窗、鋼鐵等產業幾十萬從業人口。

  有些國內車商認為零組件太貴,希望進口零組件不要徵貨物稅,但不徵稅又會影響本土零組件產業。所以機聯會主張,所有汽車零組件應該一起討論,從整體思維來決定哪些國產,哪些外購,確保車廠取得便宜進口零組件的同時,本土零組件業者也不會失業。


問:機聯會的視野與討論方式,多大程度能幫助淨零轉型的社會對話?


答:從整體視野觀之,就會去盤點與論述具體困境,思考各種配套措施、及需政府介入之處,而非反射性抵抗轉型。

  Yamaha工會提及,電動車只有馬達,無引擎和機油,而馬達壞了拔起來換就好,不必經過專業訓練也能修理,衝擊職訓體系。而福特電動車的零件,比油車減少三分之一。當2035年就無油車,電動車又易學易修,師傅們要怎麼辦?

  在整個社會對話的過程中,大家對於淨零排碳並非排斥,只是對於達到淨零轉型目標的過程中是否會影響勞工的工作權益非常在意,因此希望政府先做好就業安置,再來思考及討論淨零排碳的時間點比較適當。


從善意性爭議處理,找出問題根本解方


問:臺灣過去數十年有許多重大經濟衝擊,例如西進、金融風暴、ECFA、數位化等;或是個別產業轉型,例如中船、漢翔、臺電、國道收費員等。其中出現各種勞方、資方或是政府間的對話,它們多大程度符合前述的「社會對話」?


答:過去的對話因衝突而展開,有些意外促成重大制度誕生,但皆非嚴謹定義的前瞻性「社會對話」,而是善後性「爭議處理」。例如開放西進後,部分公司「債留臺灣、錢進大陸」的狀況,讓關廠工人拿不到退休金而臥軌抗爭。為處理此一爭議,我們開啟社會對話,才發現退休金不能僅仰賴單一公司,於是創立勞工退休金個人專戶制度,無論公司是否仍繼續維持營運,勞工都有退休金,將領無退休金的風險降至最低。


問:此類重大制度的誕生過程中,是否遇到哪些阻礙,又透過哪些對話方式解決?


答:華隆案催生了勞工債權受償的優先順位調整,是更為複雜的案例。

  在這個制度之前,一間公司倒閉之後,其僅存的土地資產遭依法拍賣,將由銀行抵押權最先獲得分配,導致被積欠薪資的勞工求償無門。也因此政府修正勞基法中有關勞工債權受償的優先順位,儘管銀行強烈反彈,認為這會難以授信、減少貸款,影響公司經營,但經過不斷對話後產生共識,由勞動部提供公司退休金提撥資料給銀行,銀行在授信評估階段,監督公司是否提撥退休金。修法通過後,現在公司如果關廠後一走了之,至少留有不動產,讓勞工可以求償,對銀行也沒造成嚴重影響。當然,這仍是善後性爭議處理,但從解決爭議的過程中,找出能一併解決未來問題的根本解方。


問:從展開對話到完成修法,您認為最主要的挑戰為何?參與對話者是否能期待完成修法?


答:社會對話後,往往還需要政策的擬定,再透過立法作業及程序形成法制,過程十分冗長,需要不斷耐心的溝通。


問:如果辛苦完成對話,結論卻沒有拘束力,如何產生具體影響力?


答:透過對話理解彼此難處,再尋找共識。公共政策形成過程有很多不可預料的因素,從現實問題到解方,從政策措施到修法。社會對話讓我們廣泛收集意見,使政策規劃有充分基礎。很多關鍵議題不可能有共識,如基本工資和勞保,但盡量讓意見不同的各方相互傾聽,辨認彼此意見不同之處。

  在社會對話中,各方都在場,就能透過擺盪的過程,逐漸收攏出共同認知,形成解決共識方案。以前政府聽取各方意見後,設計政策,必須承擔政策後果,當政策出現問題,也不可能把責任推向提出意見的公會或工會。但透過社會對話,政府提出想法,觀察大家反應,也讓大家觀察彼此反應,政府再據以修正政策,儘管政府仍是政策最終負責人,但所有的利害關係人已瞭解彼此難處,就能減少因誤解而產生的衝突。


提高工會覆蓋率:提供籌組資源、培養對話能力


問:具有整體視野的工會應該是很少見的,那麼我們如何期望其它工會也有能力參與社會對話?


答:我們希望能讓「工會」和「公會」的組織都健全。除了機聯會,目前工會組織密度最高的是金融業,反之,科技業工會密度低,較難展開對話,科學園區幾乎沒有工會,但雇主方的電電公會 ( 臺灣區電機電子工業同業公會 ) 組織就很完善。然而,只有公會無法對話,且雇主團體會員不見得想透過團體進行對話,或許彼此之間仍有營業競爭之考量。


問:在展開社會對話前,如何提升工會覆蓋以及協助工會培力?


答:首先建立制度環境,勞工通常認為組工會有風險,但近年我們從法制面推動,首先建立不當勞動行為裁決機制,透過不當勞動行為裁決委員會判斷,並有高額罰鍰,以及持續要求改善的規範,以降低雇主打壓或干擾工會幹部的可能性。

  再來是組織環境,在民主時代,政府不能伸手進企業,但可鼓勵上級工會「母雞帶小雞」,帶領會員的員工籌組工會,如全國金融工業聯合總會臺北市產業總工會有數十個會員工會,他們持續且積極鼓勵尚未成立工會的公司員工可以籌組工會。這些總工會有經驗和能力,但缺乏資源,勞動部便提供資源,並持續向公司宣導不得干擾勞工籌組工會。


問:從制度環境到組織環境的改善,組工會的意願有顯著提高嗎?


答:籌組意願因產業、地方而差距甚大,但整體意願仍不高。不過,統計自100年5月起到112年底,我國新成立之企業工會數就有306家,而且以前比較少有工會成立的產業,如運輸業、醫療業的勞工甚至醫護人員,也開始組織工會並積極參與會務運作,工會也將與雇主簽訂團體協約列為重要目標及任務,這都是非常正面的發展。


問:如何在文化素養的面向,提升組工會的意願?


答:關鍵在於教育。勞工在求學過程中沒有了解到團結權、協商權及工會是什麼,因此需要勞動教育向下札根,讓勞工自小就可以了解工會屬性及功能,提高勞工日後組織及加入工會的意願。


結語:淨零路徑中,所有人都將增加支出


問:回到淨零轉型所需的社會對話,從「提升工會覆蓋率」到「建立非暴力溝通文化」,可能都無法一蹴可及,但淨零轉型又有具體期程壓力,此時要展開社會對話,您有什麼看法、擔憂或期待?


答:工會們隱約知道碳費或碳稅會產生額外成本,我們也鼓勵工會閱讀企業永續報告書,但他們理解仍有限,不知如何計算、如何因應生產過程。企業不論改善製程或增購設備,都是額外的資本支出,必然衝擊員工福祉。我們希望推動員工和公司對話,讓工會有所準備,也讓社會知道,未來無便宜能源,所有人都要增加支出。淨零期程使工會到社會開始建立共同認知。


問:所以其實在政府、資方和勞方之外,整體社會大眾也扮演很重要的角色?


答:如前述的保全業,住戶不願負擔更多,也很難提高保全員工福祉。有些住戶寧願捐錢給社福機構,也不願善待這些辛苦的保全人員,甚至會惡言相向,社會大眾需改變對待保全的態度。淨零也是需要社會大眾心態改變,沒人能逃過期程和國際供應鏈的壓力,這就是喚起意識的契機。我們要面對一個新時代,大家都要知道自己必須付出成本,一同承擔責任,不只為了現在活著的人,也是為了下一代所生活的臺灣,以及整個地球。


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[1] 本文由TSH團隊共同專訪,張朝翔 ( 時任轉型推動經理 ) 和吳奕辰謄錄逐字稿,吳奕辰撰寫成文,楊軒妮編輯文稿。

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