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臺灣永續棧IPCC第六次評估報告 (氣候變遷減緩) 重點解析—轉型導向的氣候政策落實臺灣淨零排放路徑

撰文:臺灣永續棧 科學家 趙家緯


隨著國發會公布「2050淨零排放路徑及策略」以及行政院將氣候變遷因應法修法版本提送立法院,進一步將「2050淨零排放目標」入法,臺灣各界熱烈尋求如何達到淨零排放可行解方。而聯合國政府間氣候變遷專家委員會(IPCC)於4月4日發表第六次評估報告第三工作組(The Sixth Assessment Report Working Group III, AR6 WGIII)「氣候變遷的減緩」報告,便是國際上討論達到淨零路徑可行方式最重要的參考依據。


報告發表迄今,國內已有相關文章與論壇探討此報告對於能源系統、建築減碳、碳匯等內容(臺灣科技媒體中心,2022; 趙家緯,2022),而臺灣科技媒體中心與臺達電子文教基金會亦於IPCC報告發布後兩天,完成決策者摘要正體中文翻譯(臺灣科技媒體中心與臺達電子文教基金會,2022),協助國內各方理解此次氣候變遷減緩報告之重點。


爰此,鑑於對臺灣氣候政策之重要性,本次棧論聚焦於討論此次報告之多元情境分析、工業部門去碳化與氣候政策制度等三大關鍵議題,作為各界討論臺灣淨零轉型政策時之參考。


多元情境引導淨零排放路徑

IPCC在此報告中指出若僅延續目前已施行的政策,全球增溫將達3.2度C,且現有化石燃料設施未來累積排放量將超過淨零路徑的碳預算,因此需要採取立即減量行動跟大規模的系統轉型。若要有五成以上的把握,將升溫限制在1.5度C,則總溫室氣體2030年前須減少43%,2050年前須減少84%。而針對佔全球溫室氣體排放量貢獻度達到四分之三以上二氧化碳,2030年減量幅度更是要達到48%,2040年須減量80%,2050年方可達成淨零排放。且達到淨零排放時,2050年全球GDP相較現行政策情境減少程度約2.6~4.2%,年均成長的對應下降幅度0.09~0.14%。


然而可藉由不同的減量策略組合達成淨零排放,IPCC在此報告中進一步從超過1203個通過檢驗的情境中,歸納出五種說明性減緩路徑 (Illustrative Mitigation Pathways, IMPs),分別為: 「再生能源為主路徑」(IMP-Ren)、「需求抑制路徑」(IMP-LD)、「負排放技術為主路徑」(IMP-Neg)、重視永續發展的「典範轉移路徑」(IMP-SP),以及「逐步減量路徑」(IMP-GS),其中IMP-GS僅能將增溫抑制在2度C。併同「現行政策」(CurPol) 與「些許行動」(ModAct) 兩種高排放的參考路徑,可藉由分析不同路徑比對現行發展趨勢,掌握目前政策與國家承諾的增溫結果、延遲行動的結果、不同減量策略組合在排放量以外的影響、以及與重視永續發展的典範轉移之差異 (Riahi et al. 2022)。各情境設計如表1所示 (IPCC, 2022a)。


表1、AR6 WGIII中兩種主要參考路徑與五種說明性減緩路徑之情境敘事

(本表譯自 IPCC AR6 WGIII 附件三 Table II.2 )


所有減量策略都面臨包括技術風險、擴展與成本等落實之挑戰,但在更有效率利用資源的需求抑制路徑 (IMP- LD) 或重視永續發展的典範轉移路徑 (IMP-SP) 中,可大幅減少如對二氧化碳移除、生質能與核能的依賴,降低各類副作用。如圖1所示,在2050年時低需求路徑(IMP- LD) 的最終能源消費比依賴再生能源路徑 (IMP-Ren) 減少了35%,因此2050年時生質能需求量也較其減少45%,可大幅度削減生質能發展的土地、生物多樣性、糧食價格的衝擊。若與負排放為主路徑相比較,需求抑制路徑 (IMP- LD) 與典範轉移路徑 (IMP-SP) 不僅可短期間內大幅度降低化石燃料的使用量,亦未如負排放為主之情境須在2050年後大幅提升核能占比方能達到抑制增溫在1.5度C以內的目標 (Pathak et al.2022)。


圖1. 兩種主要參考路徑與五種說明性減緩路徑之最終能源供給結構差異(本圖譯自 IPCC AR6 WGIII Ch3. Figure 3.8 )

工業去碳化

針對直接與間接排放占比最高 (34%) 且近期增長速度最快的工業部門,快速增長的主因乃是因為全球物質需求量的增長,相較於能源密集度在過往二十年間的削減,全球物質密集度則是每年增加3.4% (Bashmakov et al. 2022)。因此工業部門若要達成淨零排放,無法再依循過往以能源效率漸進提升為核心的政策規劃思維,需改以全面考量物質效率、循環再利用、進料替代、電氣化等策略,方能達到工業生產系統的「轉型變革」(transformational changes) (Pathak et al.2022)。


此報告中綜整近期工業去碳化旗艦研究以及前述說明性減緩路徑模擬結果,指出若要工業部門達成淨零,則需達到下列條件:


  1. 抑制未來對於鋼鐵、水泥等原物料的需求; 如為低需求情境,更設定每年物質效率要進步4%,2050年時產量縮減15%。

  2. 工業部門達到能源密集度進步幅度2.8%,2050年時最終能源需求量較今日零成長。

  3. 電氣化程度從25%倍增至50%。

  4. 氫能占比至少應達到5%以上。


如圖2所示,各類減量策略對於不同行業別的減量貢獻有所差異,鋼鐵以氫能煉鋼此類進料轉換為主,有44%的減量貢獻來自仍在早期研發階段的技術,但在石化業上,主要減量貢獻來源為物質效率提升,因此其僅有24%的減量需求仰賴仍在研究階段的技術。


但導入前述的減量措施,將導致各類原物料生產成本的增加,石化原料成本可能會倍增,鋼鐵成本也將增加50%,整體而言,工業製程的減量成本在每噸50~150美元,但反映到最終產品價格上,影響僅在1%以內。


出於對競爭力和碳洩漏的擔憂,迄今為止,工業在很大程度上不受氣候政策和碳定價的影響,而要促使工業邁向淨零,則需要技術開發、低碳材料和產品的市場需求、治理能力和學習、社會包容性淘汰計畫以及氣候和貿易政策的跨國調和。完整的工業去碳化政策需要全面和連續的產業政策戰略,以立即採取行動,並為未來的去碳化、從國際到地方等多層級治理以及與其他政策領域的整合做好準備。


圖2. 鋼鐵與石化業的減量選項以及潛力(本圖摘譯自IPCC AR6 WGIII TS. Figure TS.17)

邁向淨零需要可促進轉型的氣候政策

然而要達成落實前述的說明減緩路徑以及部門別減量政策,則需建構制度量能以及治理架構以推動新的減緩政策,並修正過往之高排碳政策。此報告指出,減緩政策可分為直接管制排碳量、改變驅動因子以及加速技術佈建等三大類,全球溫室氣體排放量中,受減緩政策規範占比持續增加,各類研究顯示當前已施行的減緩政策,具有每年減少10億噸以上的成效。在法制化上,2020年時全球已有56國設有針對氣候變遷的專法,涵蓋排放量已達53%,較2010年的20%顯著增加。但當前政策與法規的強度,距離淨零目標的需求,仍有顯著落差 (Pathak et al.2022)。


此報告指出氣候治理將受價值觀、信任度、權力結構、化石燃料與土地等資源稟賦條件等影響。公民組織的興起,可影響氣候治理的發展方向;而媒體報導亦能影響公共論述,近年間已見全球與氣候變遷有關的報導數量近乎倍增,氣候科學的媒體再現亦更為精準。對於公平性與公正性的重視,方可提升減緩政策的社會接受度 (Dubash et al. 2022)。

針對近期各國研擬氣候政策時,重視的勞動者與弱勢者衝擊的「公正轉型」(just transition) 議題,IPCC也首次將此議題納入討論,並於決策者摘要中強調其重要性。報告中將公正轉型定義為「一套旨在確保從高碳經濟向低碳經濟轉型過程中不落下任何人、勞動者、地方、部門、國家或地區的原則、程序和實踐方法。它強調政府、單位和主管機關等需要採取有針對性和積極主動的措施,以確保將整個經濟轉型的任何負面社會、環境或經濟影響降至最低,同時最大限度地為那些受到不成比例影響的人帶來利益。(IPCC, 2022b)」


公正轉型的關鍵原則包括:尊重弱勢群體,並使其享有尊嚴;能源取得和使用的公平性、社會對話和與相關利害關係人的民主協商;創造優質的工作;社會保護;和工作中的權利。公正轉型可能包括能源、土地使用和氣候規劃和決策過程的公平;基於低碳投資所帶來的經濟多樣化;可邁向優質工作的實務型職業培訓/再訓練計畫;促進同工同酬的性別平等政策;促進國際合作和協調一致的多邊行動;和消除貧困,最後,公正轉型可能體現了對過去傷害和感知不公正的修復。目前歐洲、澳洲、美洲、非洲等地都已有建立國家公正轉型委員會或工作小組的具體案例,藉由納入多重利害關係人、行動者、運動網絡,以推動公正轉型具體政策 (Pathak et al.2022)。


此報告中亦從「決策方法」與「產出框架」提出氣候政策地景類別分析,並指出若要支持社會技術系統轉型以及改變發展路徑,政策包裹 (policy package) 較單一政策更能達成效果。而整合性政策以搭配涵蓋全經濟體策略,且在治理、制度、行為和生活方式、創新、政策和金融的賦能條件均備之時,可提升減量速度。因此政策規劃時,需同時考量削弱高碳系統和鼓勵低碳系統、確保相鄰系統(如能源和農業)之間的相互作用;克服對政策的阻力(如高碳排放行業的既得利益者),包括向受分配影響和負面影響的弱勢群體提供轉型過程的支持;促使消費者喜好和習慣的改變;並解決政策和治理方面的協調挑戰 (Dubash et al. 2022)。


表2. 氣候政策地景

(本表摘譯自IPCC AR6 WGIII TS. Table TS.8)

三點借鏡加速臺灣淨零轉型

國發會於2022年3月30日提出臺灣2050淨零排放路徑及策略,採用「能源轉型」、「產業轉型」、「生活轉型」、「社會轉型」四大策略搭配「科技研發」與「氣候法制」兩大基礎,並透過總預算達到9年近9千億元的12項關鍵戰略予以落實(國發會,2022)。而在IPCC 第三工作組報告發表後,環保署發出新聞稿表示「我國淨零路徑的策略規劃皆與本次公布氣候減緩報告策略契合。」(環保署,2022)綜觀此報告,則有下列三點,值得臺灣後續淨零路徑策略規劃借鏡。


首先為「多元減緩路徑之必要性」,IPCC於本次報告藉由五種說明性減緩路徑,闡明達到淨零可藉由不同的策略配合,而低需求路徑 (IMP-LD) 與典範轉移路徑 (IMP-SP) 可大幅減少如對二氧化碳移除、生質能與核能的依賴,可減少對土地和生物多樣性的壓力以及高額前期投資等,但這亦代表需更重視生活型態調整、社會創新、能資源效率提升,方能在此條件下達成淨零。而本次政府提出臺灣2050淨零排放路徑時,並未採行多元情境規劃,僅於能源與電力需求成長率、太陽光電與風力裝置容量目標、碳捕捉封存 (CCS) 電廠占比等關鍵參數提出區間,如年用電成長率為1.5%~2.5%之間、光電裝置容量為40~80GW。因此路徑公布後,便引發高用電成長與淨零目標是否相悖、高CCS占比、排除核能是否具可行性等討論,而未能藉由多元情境引導公共就政策選擇進行討論。

再者為「工業部門的減量策略」,針對排放占比最高及增長速度最快的工業部門,此報告強調「無法再依循過往以能源效率漸進提升為核心的政策規劃思維」,須需改以全面考量物質效率、循環再利用、進料替代、電氣化。而工業部門亦為臺灣最主要的排放源,在本次臺灣2050淨零排放路徑中,提出以「製程改善」、「能源轉換」與「循環經濟」三大面向構築的路徑藍圖,但在後續12項關鍵戰略中,並未就工業部門規劃特定戰略,而是散見於節能、氫能、CCS、資源循環零廢棄等關鍵戰略中,此舉難以達到 IPCC 所稱促進工業生產系統轉型變革之目標。


最後為「促進轉型的氣候法制」,本次臺灣2050淨零排放路徑及策略,多次運用「轉型」一詞,與本次第三工作組報告所揭示的「限制全球升溫的系統轉型 」觀點相符,不僅為歷來臺灣政策文件首見,相較國際上的淨零路徑規劃也屬少見。。誠如表2所示,促進轉型與改變誘因的氣候政策的目標與考量要素均有不同,在臺灣2050淨零排放路徑及策略提出的法制基礎,多仍屬於改變誘因的單一政策,後續需就支持社會技術系統轉型以及改變發展路徑的政策包裹,方可落實淨零轉型之長期願景目標。



參考文獻

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