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反思綠色工作的實踐路徑:公正轉型中的勞工與工會

邱羽凡 (國立陽明交通大學科技法律學院副教授)

蘇珊霈 (國科會「臺灣公正轉型策略研析」專題研究計畫研究員)


  在全球的能源轉型與淨零政策下,公正轉型已是各國低碳轉型政策中不可忽視的重要層面,臺灣於2022年宣示2050的淨零排放路徑後,公正轉型也逐漸在推動永續社會的過程受到關注。


  公正轉型的概念,可回溯到1970年代的美國勞工運動,當時工會致力於結合勞工、職業健康和環境正義議題,要求在有毒的污染性企業關閉時,應該為失業工人提供社會性支持,美國的石油、化學和原子能工會秘書長Tony Mazzocchi在當時即要求為勞工設立一項「超級基金」(Superfund),為離開具環境有害性工作的勞工,提供經濟補償和再培訓等保障,以實現公正轉型的過程。由此可知,公正轉型的起源即是工會運動,強調「勞工是淨零轉型下不應被遺落的群體」。


  國際勞工組織 (International Labour Organization, ILO) 在2015年發佈邁向永續的經濟和社會之公正轉型指引 (Guidelines for a just transition towards environmentally sustainable economies and societies for all),進一步建議政府將公正轉型應用於各個領域,公正轉型不再單純限縮於勞動議題,而逐漸擴大成為關注弱勢群體、協助各領域或部門順利轉型至環境永續的經濟和社會形態。我國氣候變遷因應法第3條第11款也呼應:「公正轉型:在尊重人權及尊嚴勞動之原則下,向所有因應淨零排放轉型受影響之社群進行諮詢,並協助產業、地區、勞工、消費者及原住民族穩定轉型」,將尊嚴勞動置於轉型概念之中。


從臺灣煤礦業退場到運具無碳化看公正轉型


  若用公正轉型概念檢視臺灣各產業發展,1980至1990年代臺灣煤礦陸續封坑退場即為一例。當時大量礦工失去工作,政府在1985年制定了《煤業安定基金條例》,以輔導礦工轉業、補助礦主支付礦工資遣費,但卻未顧及職災問題,礦工們雖離開了礦場,但因長期在礦坑中吸入大量粉塵而罹患塵肺症,使得老礦工們因病難以安頓餘生。


  政府缺少為面臨能源政策轉型的礦工們制定老年照顧與補償制度,使老礦工們到了2021年還要上街參與五一勞動節遊行,爭取比照老農或老漁制度發放津貼,或要求立法院研議特別條例,針對患有職業病的老礦工給予特殊協助,彌補當年不公正的能源政策轉型後果。


  回到當前社會,在全球暖化和氣候變遷的低碳經濟政策中,將有更多高碳排產業面臨轉型或退場,其上、下游產業也無法脫離影響。以臺灣淨零轉型十二項關鍵戰略中的「運具電動化與無碳化」為例,2030年應有60%的新售車輛是電動車,且2035年禁止販售內燃機引擎車輛,由此可想見,未來臺灣汽油車將逐步減少,意味著相關產業如製造與維修汽油車產業的勞工,將可能面臨工作轉型或失業風險。


  在缺乏工會支持、合理工資或解僱保護等社會保障下,又缺乏充足資訊,勞工們幾乎不可能及時有效地因應產業轉型,進而成為可能被「遺落的群體」。因此,公正轉型即以提供尊嚴勞動、社會保護、培訓機會與就業保障為目標,保障各類工作者在轉型過程中的未來和生計。


綠色工作的實踐策略:綠色法案與政策之國際經驗


  針對綠色經濟公正轉型的挑戰,全球已有多個國家制定各種政策或法令來因應。加拿大於2023年訂立為期兩年 (2023至2025年) 的「永續工作計畫」( Sustainable Jobs Plan),建立永續工作秘書處、永續工作合作委員會,並制定「工會訓練與創新」計畫,包含永續就業相關項目。德國在2020年制訂「煤炭地區結構強化法」 (Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen),投資並提供財政援助給受影響的煤炭產業地區,以應對結構性變化,預計2038年之前創造新的就業機會。西班牙在2019年制定「公正轉型策略」(Just Transition Strategy) 與「氣候變遷與能源轉型草案」(draft Law on Climate Change and Energy Transition),以因應綠色經濟所產生的失業與再就業等問題。


  美國則在2021年提出「潔淨未來法案草案」(Clean Future Act) 及「美國能源勞工機會法案草案」(American Energy Worker Opportunity Act)。潔淨未來法案草案設立了能源和經濟轉型辦公室,為所有受能源轉型影響的勞工和社區 (包括並不限於化石燃料行業) 制定公正轉型的聯邦政策;美國能源勞工機會法案草案,則以工資補助、教育和培訓等具體措施支持受影響勞工。雖然兩草案最終皆未通過,卻顯示公正轉型在推動淨零轉型過程中的重要性。

  在美國各州的立法上,伊利諾州在2021年通過「氣候與公平就業法案」(Climate and Equitable Jobs Act),為弱勢社區創造經濟機會的措施、創造乾淨能源職業,以及為受化石燃料轉型影響的勞工提供相關救濟 (如金錢補助);又如科羅拉多州在2019年通過「以煤炭為基礎的電力能源經濟之公正轉型法案」(Just Transition From Coal-based Electrical Energy Economy Act),設立公正轉型辦公室和諮詢委員會,專門為從煤礦產業轉型的勞工草擬公正轉型計劃。


  由上述各法案或政策可見,公正轉型對勞動問題的策略並非以處理失業問題為主,更重要的是協助勞工得以從事新創造出來的綠色工作,也就是失業與再就業政策同時進行。


綠色工作與社會對話機制


  綠色工作是淨零政策中因應就業形態改變的重要策略,但應如何具體落實?除了上述各國以立法方式直接處理經濟補償、失業與再就業的問題之外,國際間多透過社會對話制度加以因應。


  社會對話被國際勞工組織視為公正轉型治理的關鍵工具,即在政府協助下,勞工與雇主透過社會對話形式,針對環境轉型對雙方所造成負擔和利益,相互分享並找出解決方式,換言之,在社會對話中,勞方、資方和政府其中某兩方或三方,藉由正式與非正式的形式,針對特定議題進行資訊交換和協商,隨後擴及到多元利害關係人。例如2018年加拿大環境氣候變遷部、非政府組織與相關利害關係團體組成「加拿大煤電工人與社區公正轉型工作小組」(Task force on just transition for Canadian coal power workers and communities),其中過半數成員具有工會背景,工作小組討論議題涉及逐步淘汰煤炭使用的情況下,應採取哪些措施確保公正轉型,並提出具體建議,如蒐集並公開煤炭工人相關的勞動市場資訊 (技能概況、人口和潛在雇主)。


  因應大量失業與促進再就業之問題,西班牙混用多方利害關係人途徑和社會對話途徑。2019年西班牙推動煤礦廠除役,當時政府發佈公正轉型策略 (Just Transition Strategy),並以「公正轉型協議」(Just Transition Agreement)方式,透過生態轉型暨人口挑戰部 (Ministry for Ecological Transition and the Demographic Challenge) 和公司、商業組織、工會、大學、教育中心、非政府環境協會與組織等,進行協商並簽訂協議,協議具體內容則有西班牙政府、煤礦工人和公司約定,提供受影響工人社會保障與再啟用措施 (reactivation measures),並且幫助了336位礦場工人提早退休並領取退休金。


圖一、西班牙礦工工會贏得公正轉型協議 (圖片來源:IntustriALL 新聞報導)


公正轉型與綠色團體協約


  由於我國除了淨零轉型的十二項關鍵戰略之外,迄今並無類似上述各國的綠色轉型勞動政策,唯一直接相關的拘束性規範為氣候變遷因應法第46條第1規:「各中央目的事業主管機關應就其權責事項,在尊重人權及尊嚴勞動之原則下,諮詢因應淨零排放轉型受影響之社群,邀集中央及地方有關機關、學者、專家、民間團體採行適當公民參與機制廣詢意見,訂修該主管業務之公正轉型行動方案,送第八條第二項所定公正轉型之主辦機關。」然此法中僅訂有「諮詢」,未就諮詢的事項、程序與利害關係人有所規範,與上述各國淨零轉型政策有極大差距。

在我國未有進一步具體政策或立法之前,在現行既有規範框架之中,為了實現公正轉型以過度至綠色工作,勞資間常見社會對話形式為「團體協約協商」,團體協約由雇主與工會簽訂,而非勞工就各種勞動條件議題簽訂的契約。舉例而言,荷蘭企業為追求綠色工作型態而變更勞動條件,荷蘭皇家旅遊俱樂部 (ANWB) 和工會約定員工可以因為採取對環境友善的工作方式獲得津貼。


  依據我國團體協約法,臺灣的工會能與企業簽訂團體協約,勞資可協商的事項廣及工資、工時、津貼、獎金、調動、資遣、退休、職業災害補償、撫卹等勞動條件,以及教育訓練、安全衛生、企業福利等議題(團體協約法第12條第1項),均可經由團體協約來實現。例如上述西班牙公正轉型協議,即是要求:第一、約 60% 的礦工 (48 歲及以上或年資 25 年) 得提前退休;青年礦工將獲得 10,000 歐元的資遣費,及每工作一年 35 天的工資;患有石棉症的礦工將獲得 26,000 歐元的額外職災給付。第二、資金亦用於恢復前礦場並進行環境再生,這些工作將優先考慮僱用原礦工。第三、資金將用於升級採礦社區設施,包括廢物管理、回收設施和水處理廠、公用事業基礎設施,以及天然氣和照明分配、森林恢復、大氣淨化和減少噪音污染。第四、將為每個採礦社區制定一項行動計劃,包括發展再生能源和提高能源效率以及投資和發展新產業的計劃。


  我國高碳排產業中的勞工,在面臨相同問題時,可經由加入工會,再由工會與企業進行各項就業轉型、再就業與失業衝擊問題因應的議題,進行團體協商並簽訂團體協約,作為政府未有全面性的綠色就業政策前的公正轉型方式。


  然而,我國的工會組織率向來偏低,工會簽訂的團體協約更是少見,加上我國工會多以企業工會為主,當淨零政策的影響層面擴及整個產業或職業時,企業工會便難以有效因應。例如對於電力產業未來整體發展而言,當台電公司應2050的淨零排放而調整職務安排時,台電公司員工未來的「綠色工作」不一定在台電公司,可能會轉換至其它經營綠能產業的企業,但是台電工會的團體協商對象又僅限於台電公司,換句話說,企業層級的團體協商無法作為有效的公正轉型協議,反而是跨企業的「產業工會」或「職業工會」如台灣電力產業工會、或更大型的台灣能源產業工會等,讓所有從事燃煤發電、天然氣、核能、再生能源、燃油或水力發電工作的勞工,都能加入、參與電力產業或能源產業中的任何企業協商。


圖二、臺灣工會組織之法定類型 (本文製圖)


  在反思綠色工作的實踐路徑中,社會對話為公正轉型中的重要機制,而團體協商不但是社會對話中的重要類型,也是我國在無其它針對淨零轉型之專門機制下,惟一一項具有拘束力且賦予工會具體權利的協商機制,若要落實公正轉型中的工會角色,當前得以實踐的近期目標,實屬加強產業工會與職業工會推動跨企業團體協約的力道。



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