top of page

再生能源與國土計畫(下):各部門與各級政府的需求結合

Updated: Apr 13, 2023

受訪人:王筱雯教授、鄭安廷副教授 / TSH 吳奕辰、張朝翔 採訪整理


在淨零轉型的政策目標下,「綠色衝突」在全國各地發生,光電與農地或保育用地的空間衝突(如圖一 [1]),更甚於工業需地。儘管透過長期的研究調查,可以幫助釐清各方需求,從而協調多重價值的衝突,找出解方;然而在「2025年佔比20%」、「2050年40-80GW」等政策目標壓力下,當前發生各類爭議,也阻礙再生能源進一步發展。


在「上篇」文章中,我們提到國科會即將啟動的「臺灣淨零科技社會科學研究」,將「再生能源政策與國土計畫體系接軌配套分析」列為主要議題之一,要盤點各部門的能源空間政策,協助解決能源發展的空間衝突,而其中首要建立的是能源設施用地選址的整體框架,形成原則和優先順序。在本篇文章中,我們繼續透過訪談成功大學水利及海洋工程學系王筱雯教授(以下稱王老師)以及政治大學地政學系鄭安廷副教授(以下稱鄭老師),探討在前述整體框架的原則和優先順序下,如何形成一套可以處理各部門空間競合的制度,最後在各地方形成配套機制,結合地方永續發展的需求。


圖一、屏東佳冬單一光電廠商簽約土地分布圖 [1]

部門間的空間競合與法規衝突

當能源部門與農業部門對同一塊地的使用有不同想法而衝突時,該如何化解?跨部門治理的關鍵因素為何?如何進行政策協調?這就是建立跨部門治理制度時需要學術研究協助之處。


以農地為例,根據臺北大學都市計畫所葉佳宗老師的分析,光電遮蔽作物光照,可能造成特定作物成長減緩、品質降低、甚至減產;大量改種特定低光照需求作物也會衝擊國內農產市場的穩定性;而從整個產業來看,土地租金上漲會造成農作生產無法競爭而棄農,而當光電板生命週期(約25年)結束後,農業技術和知識也可能已流失,使產業體系崩壞而難以恢復。


「所以透過葉老師的分析,我們可以更瞭解綠色衝突的具體樣貌,以及從農業的視角來看,他們的困境是什麼,證據是什麼,而葉老師也在協助農委會撰寫農地政策白皮書,希望能把知識化作行動 (knowledge to action)」,王老師指出,各部會選址的原則需要透過科學解讀成大家可以對話的問題要點,「不然『生產性農地衝擊最大化』是什麼?其他部門不會瞭解這些原則,然後也提自己的『最大化』,就變成各自表述」。


進一步而言,很多模擬情境就在這些知識基礎上形成,探討如何最適當地運用有限的國土空間,例如氣候變遷的情境、戰爭的情境、疫病的情境等。「這裡有各種權衡 (tradeoff),若發展光電要使用一些相對不優良的農地,那什麼叫不優良?第一類優良農地和第二類良好農地…等使用狀況是什麼(如圖二)?受光電的影響如何不同?有哪些需要突破的法規或限制?牽涉的跨部門協商有哪些?」王老師指出,這一連串問題需要逐一找到證據來釐清,並與在地的利害關係人一同溝通和協作。而這就涉及另外一個課題:如何與地方永續發展相結合。



圖二、109年直轄市、縣(市)國土計畫(報部審議)農業發展地區劃設成果之空間分布(資料來源:葉佳宗老師)

化解綠色衝突成為地方永續發展的契機

「光電要蓋在哪裡」是一個由上而下、中央集權的發問,亦即先有「2025年佔比20%」或「2050年40-80GW」的總量目標,然後尋找可滿足總量的地;相對的,一個由下而上、在地觀點的發問,是「再生能源是否和這個聚落的永續發展方向相結合」。布建再生能源可能衝擊地方特色、族群、文化,要透過資料梳理及情境模擬,預先準備應對方案。鄭老師指出,現在光電主要在西部平原,但各地鄉村、離島、或深山也有發展潛力,但對這些地方的研究相對缺乏。「我曾在澎湖擔任顧問,臺電在那邊每度電的成本比本島貴一倍,因為要把燃料運過去,規模又小」。金門、馬祖、綠島、蘭嶼、小琉球等,可能都會面臨類似的問題,從而考慮布建再生能源。


 然而,鄉村、深山、離島很多是原住民族傳統領域,或生態敏感地區,空間衝突的可能性很大,且衝突的樣態也可能更加複雜,需要研究來釐清。目前多數爭議和衝突是發生在西部平原,但鄭老師指出,相對於西部的衝突,「我們對鄉村、深山和離島的空間樣態及社群關係較陌生,很難預判衝突的模式,例如在西部農地,我們知道很多衝突來自於只找到地主溝通,忽略了土地上面的真正從事農漁的承租戶或佃戶,對前者來說,土地只是交易工具;但對後者來說,土地是賴以維生的工具,所以會出來抗議,所以我們知道溝通時要找到後者,那麼在東部、深山或離島,也是這樣的衝突模式嗎?不一定。」


從這裡我們可以發現,一個社區、一個鄉鎮或一個縣市願不願意接受再生能源,除了技術、模擬情境模型、運算數據外,還有一種「認同感」。鄭老師強調,不要把國土視為一個無感受的無機體,「字面上『國土』講的是土地,但其實『國土計畫』的核心不是土地,而是以人為核心的生活場域。如果今天是沒人住的場域,例如在太平洋中間蓋光電板,衝突會少很多;但當碰觸的是人的生活場域時,光電就必須和他們的永續生活相結合」。

地方永續發展的圖像化:盤點與繪製農地光電土地競合的相關圖資

當地方政府的永續發展政策,和能源部門或農業部門衝突時,理論上應該有個中介,也就是內政部的國土計畫來協調;弔詭的是,2018年公告實施的全國國土計畫中,風電部分已公告36處潛在場址,地熱部分已公告總計約140公頃的優先開發區塊,而衝突最大的光電,僅提出設置目標總量和一些原則,既未詳細調查出適當的「場址」或「區塊」,也未提供相應的「協調機制」。


民國114年規劃太陽光電設置目標20GW,其中屋頂型目標3GW、需屋頂面積3,000公頃,地面型目標為17GW,需規劃光電設備及併連線路土地約2.5萬公頃。屋頂型以推動民宅、工廠、農業設施、中央公有建築等設置為主;地面型利用地層下陷、不利農業經營土地、受污染土地、鹽業用地、水域空間、中央與直轄市、縣(市)政府盤點之土地、光電與農業經營結合之農牧用地或養殖用地、特定光電專區用地等設置,並以地面型專區方式推動。

─全國國土計畫關於太陽光電發展區位之說明(2018年4月公告核定版,頁52)



本篇前段以及「上篇」討論了關於「協調機制」亟待解決的三個課題,包含 (1) 用地選址的整體性框架、(2) 奠基於該框架的跨部門空間治理的制度、以及 (3) 奠基於該制度形成與地方永續發展結合的配套措施。然而王老師以她在海岸濕地魚塭處理光電的研究為例,指出這三個課題都尚有知識缺口,就是沒有完整的圖資作為科學討論的依據,例如地層下陷區、不利農業經營土地、受污染土地、鹽業用地、水域空間…等,「若沒有這些圖資,連要怎麼開始討論都不知道。」王老師指出,她的團隊在臺南嘉義以「最小衝突選址框架 (least-conflict siting framework)」執行研究過程中,最耗工的就是蒐集圖資,因為有了基礎圖資才能進一步透過疊圖來初步理解選址的適宜性(圖三 [2])。


圖三、臺南嘉義光電區位適宜度分析所使用的程序框架 [2]

王老師另外以「整合資源規劃」 (Integrated Resource Planning, IRP),為例,說明有了上述的圖資,才能進一步作出合理的討論與規劃。IRP是以滿足未來能源需求為目標,整合能源的供給面與需求面的不同資源條件(例如發電單位、市場條件、土地考量、環境限制等),盤點出可確保符合成本效益的投資路徑。王老師解釋,IRP可以提供好幾種投資組合 (portfolio),一個假設的例子像是:


投資組合A:七股某地被評估為光電發展最佳區位,但附近饋線不夠,所以要再投入饋線資源,並額外使用某塊魚塭。


投資組合B:靠近臺南市區布建,並搭配大量屋頂型光電,但地方自治條例可能無法處理違建問題。


投資組合C:生質能技術提升,原本需要七股50單位的地進行地面型光電,現在只需要10單位。


「沒有一定要選哪一套組合,而是把各組合攤開,瞭解各自利弊,權衡之後決定一個介於ABC之間的組合,然後大家清楚知道要怎麼相互配合,例如補償機制等」。關於IRP的詳細內容與限制,以及其與近來多方倡議的「環境與社會檢核」機制的互補關係,王老師有另外投書到《報導者》介紹[3]

結語:別為了考前三名而犧牲健康

「臺灣現在有點類似於把其他國家可能在10年內推的東西壓在4年內來推」,鄭老師指出,英國早在2010年就在推動再生能源,但目前農地光電已經少於臺灣。但英國是長時間透過科學討論與社會溝通,加上優惠的政策配套、使社會逐漸接受再生能源。鄭老師提醒,這過程當然也有衝突,並也觀察與理解光電帶來的衝擊,近期一些政策報告中也宣示暫時不接受大規模光電布建,偏向保護農地。對照英國,鄭老師認為臺灣有點像一位長期不夠努力而在某一科成績落後的同學,現在急著想要一個學期內就闖進前三名,「結果搞到半夜都睡不著,犧牲的可能比得到的更多,其他科都退步了,最後就算這科真的拿到前三名,但也已經病倒住院」。


事實上,從更大的格局來看,能源的選擇一直是在變化的,且每一項能源都有各自的缺點與衝擊──光電需要大面積用地、風電會衝擊海域空間、地熱可能影響國家公園、核能有核災風險與核廢料最終處置的問題、燃煤和天然氣有大量碳排與空污──因此,就如同前述王老師介紹的IRP,光電如何布建,是有許多組合來綜合考量;而臺灣整體的能源,也需從多種組合來綜合考量。作為全球人口密度排名前十的國家,臺灣狹小的國土必須滿足龐大人口的需求,因此更需要從系統運作的角度,去理解個別電力設施與整體能源布局在國土與人口之間的錯綜複雜互動。期望全國所有專業包含人社學者與自然科學家、實務工作者,能一起探討2050淨零路徑的可能組合,並和政府及社會一起找出最適合的能源轉型路徑。





參考文獻

  1. 圖片資料來源:謝竺珊(2019)。太陽能發電中的土地長期租賃權整合:地主決策與土地利用(政大地政學系碩士論文)。頁42。

  2. 引自王筱雯老師發表之期刊文章:Wang, H. W., Dodd, A., & Ko, Y. (2022). Resolving the conflict of greens: A GIS-based and participatory least-conflict siting framework for solar energy development in southwest Taiwan. Renewable Energy, 197, 879-892. DOI: 10.1016/j.renene.2022.07.094

  3. 「風」「光」如何更風光:減緩綠色衝突的能源轉型解方在哪?刊登於2020年10月22日,報導者,網址:https://www.twreporter.org/a/opinion-conflict-of-greens-solution-integrated-resource-planning



---

延伸閱讀


繼續閱讀TSH電子報第七期其他精彩文章:


791 views0 comments
bottom of page