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再生能源與國土計畫(上):化解「綠色衝突」的整體框架

Updated: Apr 13, 2023

受訪人:鄭安廷副教授、王筱雯教授 / TSH 吳奕辰、張朝翔 採訪整理


2022年三月行政院國家發展委員會公布《臺灣2050淨零排放路徑及策略》,其中在社會支持體系的篇章,提及再生能源的廣泛布建,將使原有的空間利用出現競合,改變政府與社會針對國土資源的規劃、取得、使用與分配的模式。儘管在總說明文件中已指出,要讓再生能源政策接軌國土空間計畫,合理配置轉型所需的能源設施;然而在實務上,各部門已在全國各地出現重大爭議,光電的布建和生物棲地、養殖漁業或農地彼此產生大量衝突(如表一)。


表一、全國各地光電相關之重大爭議彙整(至2022年10月)資料來源:鄭安廷老師整理。


在這些衝突的背後,是減碳期程產生急迫的空間需求、綠電被地方視為干擾環境景觀或與農爭地的鄰避設施、以及仍不明確的能源部門發展策略,使其無法與其他部門的發展策略有效整合協調。為此,我們分別訪問了當前正投入研究這些議題的政治大學地政學系的鄭安廷副教授(以下稱鄭老師)和成功大學水利及海洋工程學系的王筱雯教授(以下稱王老師),透過彙整他們的意見,共同來探討如何建構再生能源用地選址的整體性框架、如何在這框架上形成跨部門空間治理制度、如何在這制度上形成與地方永續發展結合的配套措施、以及上述議題仍有哪些亟需填補的知識缺口。



「綠色衝突」甚於工業需地

發展再生能源的主要目標之一,是要永續運用自然資源以解決溫室氣體排放問題,因此常被視為友善環境的選項。再生能源也不像火力或核電,有一組龐大複雜且充滿各種風險的設施,而是可以小規模布建,緊密鑲嵌在既有的聚落甚至既有建物中。然而正是「環境較友善」且「風險較微小」的特質,再生能源設施更容易進入具有高度環境敏感性或社會價值的土地,從而引發空間上的衝突(圖一 [1])。


圖一、鑲嵌在魚塭裡的太陽能板[1]

鄭老師以一組數據來呈現「綠色衝突」波及範圍之大,「過去70年全國開發的產業園區的面積,加總起來大約是7萬公頃,但是2050年再生能源80GW的總目標,若直接換算成地面型光電,大約是8萬公頃」。作為全球人口密度排名前十的國家,臺灣狹小的國土必須滿足龐大人口的各種需求,還有許多棲息於此的生物生存空間,使每寸國土都成為必爭之地。以布袋濕地為例,王老師指出,「這裡要提供蓄洪空間、要養殖用水、要生活休憩,還有黑面琵鷺過冬,所以這裡在光電進來前就已經存在多重價值」。

長期研究調查釐清事實,幫助協調多重價值的衝突

王老師因為長期參與在溝通協調過程中,從而逐漸摸索出如何運用知識來協調不同利益的衝突。「簡化來說,在地居民生活上擔心淹水,生態棲地考量上希望引水,這衝突看起來只能排水和引水二選一」,但王老師的團隊透過科學研究瞭解不同季節的水文條件與生態考量,找尋出藉由動態地操作水門調整水位,兼顧防洪與生態看似矛盾的需求的方法(圖二 [2])。「居民發現原來科學投入真的可以幫助解決問題,所以開始有信任,使得解方可以被逐步發掘與落實」,然而知識累積也需要時間,2017王老師承接政府「濕地設置再生能源設施生態評估與設置規範」委託服務案,試圖了解光電及風電設施設置會如何影響濕地生態,再從中研訂設置規範,「可惜的是,這項研究還沒完成,2018年政府就決定變更一塊地作光電了,這是我最感到挫折的」。


圖二、藉由在特定時間點控制特定水門改變濕地的水深分布,搭配水位和鹽度監測,達成兼顧防洪與生態的需求 [2]

鄭老師認為,這是僅從「供給面」的角度來推算擬定目標造成的結果:對能源部門的傳統思考而言,土地只是承載供電設施的場域;然而對農業部門而言,農業生產受到的衝擊要最小化;而對民眾而言,土地是工作、維生、休憩的場域,因此當能源推動部門沒意識到這些,純粹要「光電最大化」,就會跳過應有的溝通程序。事實上,與利害關係人的溝通,是政策取得正當性的關鍵步驟,也是民主的核心價值,而自然與社會科學家在這個溝通過程中,都有不可或缺的角色,因為這過程不僅要有科學證據作為抉擇的基礎,還有整個過程也要依循合理的模式。鄭老師提醒,依循這套模式所討論出的結果,對於開發端、地主端、農漁民端、居民端各方來說,可能都是「不滿意,但可接受」,而這其實就像一場民主選舉,「目的不是投出一個最好的政黨,而是依循一套大家都認同的模式來做選擇」。


其實這模式也不是憑空創造,「國土規劃長期關心的就是土地使用的衝突,只是過去重點都放在工業壓迫農業或保育,而現在多了電業」,鄭老師補充,「對的事情應該落在對的地方,但目前很多對的事沒有落在大家認為對的地方,很像在剪碎布,四處爭取每一片可利用的土地」。王老師的看法也與此相似,「不是濕地不能有光電,而是要有大家能接受的規範,以及循證基礎的評估來選址;但現在變成政策壓力下很快就圈地了」。

政策願景下的 low hanging fruit(容易摘的果實)

上述的政策壓力,來自2016年政府提出再生能源要在2025年佔比20%的目標(請參見圖三 [3]),但直到2022年底,才從4.8%增加到8%。但王老師指出,重點不是現在才4%或8%,而是20%怎麼來的,「這有沒有事先考慮到國土條件是否足夠支持?要布建在哪裡?會不會有衝突?衝突可以如何處理?就出現很不得已的部會協商,要各部會找地,但各部會有不同業務邏輯,就容易依據自身邏輯找地而導致衝突」。鄭老師也指出,「我們仍不時聽到能源開發者,甚至官員,講再生能源要8萬公頃」,鄭老師比喻,「對於有在跑地方的國土研究者來說,就好像醫生講一句『沒事啦,只是把你肚子上開個洞』就未多解釋,這樣每講一次,社會的反彈就多一次」。



圖三、臺灣2050淨零排放「十二項關鍵戰略」中關於風電與光電的簡報 [3]

8萬公頃的目標真要開始找地時,就變成在找「low hanging fruit」,指的是垂比較低的水果通常比較好採,但不一定比較甜,王老師認為,廢曬鹽田就是「綠色衝突」下的「low hanging fruit」,它在主管單位眼中的價值較低,但它既有的其他社會生態價值可能就在妥善盤查前被忽略甚至被破壞掉。要避免的方法,就是將再生能源政策與國土計劃體系相互接軌與配套,形成跨部會及跨中央與地方的平臺或網絡。王老師補充,20%或8萬公頃都是一組政策目標,是否具科學基礎還待進一步研究,「當然我也理解要先有宣示,才會有動作,但宣示出來之後,就要趕快有科研投入,或其實在宣示前就該有了,而不是未經審慎盤點就要求各部會提供一個數額的土地」。

用地選址的原則與優先順序,需要整體的框架

鄭老師認為,任何政策落地從來就不只是技術問題,而是怎麼建立一套溝通模式,說服社會接受這件事情,「中央各部會之間以及中央與地方政府之間對於特定一塊地要不要興建再生能源設施而產生衝突時,基本上是處於制度真空的狀態,沒有一套機制來處理」。這也是為什麼國科會即將啟動的「臺灣淨零科技社會科學研究」中,將「再生能源政策與國土計畫體系接軌配套分析」列為主要議題之一,要盤點各部門的再生能源空間政策,協助解決能源發展的空間衝突。其中,能源設施用地選址的整體框架,是第一個要處理的課題,因為全國土地使用目標與背後價值觀念有眾多衝突或缺失,且中央與地方發展目標想像也有衝突。


2020年7月7日,農委會修法,原則上不同意2公頃以下的農地變更作太陽光電設施使用,被認為是「光電七七事變」,凸顯出農業與能源目標形成典型的空間衝突。理論上內政部主管的國土計畫應扮演一個中介協調的上位角色,然而2018年公告實施的全國國土計畫中,並沒有針對光電提供適當的「場址」或「區塊」,也未提供相應的「協調機制」。「所以有些地方政府就直接在自己的國土計畫裡指認一些土地用作光電,但這就形成一個制度問題:在能源空間競合中,中央與地方的關係是什麼?地方指認的區域,中央各機關想法不同時,該怎麼辦?現在各部會和地方政府都在單打獨鬥」,鄭老師認為,淨零不能只看到技術,還要看到技術布建過程中,是否有一套用地選址整體框架來處理結構與制度問題,這需要大規模盤點再生能源發展部門現有的制度工具、分析現有工具在應用上所受到的限制與不足或濫用、以及提出應修正補足方向。


此外,也需要一套模式來評估再生能源空間發展「成長管理」原則,避免2050年之前再生能源設施用地無限制、或無秩序的增長。這部分存在一個很大的知識缺口是各種空間科學分析所需要的證據,然後根據這些證據,在都市計畫和鄉村地區整體規劃工具中,推估能源設施選址策略可能造成的地景變遷,並將這些策略融入國土計畫體系程序中。



成長管理:指為確保國家永續發展、提升環境品質、促進經濟發展及維護社會公義之目標,考量自然環境容受力,公共設施服務水準與財務成本、使用權利義務及損益公平性之均衡,規範城鄉發展之總量及型態,並訂定未來發展地區之適當區位及時程,以促進國土有效利用之使用管理政策及作法。

─《國土計畫法》第三條第八項中的「成長管理」定義


「成長管理」最重要的是可控且有序的處理模式,而不是失序的、想要哪塊地就使用。王老師指出,「這些都寫在國土計畫法中,但很明顯沒有運用在再生能源政策中。我們可以有總量策略、區位策略、順序與時程策略、適宜度策略…等好幾種策略,來決定是混合使用、高密度使用、多元使用、開放空間與特色使用、保育、還是填入式再開發;但沒有研究、沒有知識和證據,沒有溝通和討論,就會讓綠色衝突永無止盡」。


這些知識缺口,就是前述「再生能源政策與國土計畫體系接軌配套分析」想要彌補的,希望能建立原則和優先順序,然後以這些知識所形成的原則順序,形成一套可以協助處理各部門的空間競合的制度,最後在各地方形成配套機制,結合地方永續發展的需求。關於跨部門治理的制度與以及與地方永續發展的配套機制這兩個課題,將在「下篇」探討。




參考文獻

  1. 資料來源:王筱雯老師提供刊登於《報導者》的太陽光電版照片,網址:https://www.twreporter.org/a/opinion-conflict-of-greens-solution-integrated-resource-planning

  2. 詳情可參閱王筱雯老師之期刊文章,引自Wang, H. W., Dodd, A., Kuo, P. H., & LePage, B. (2018). Science as a bridge in communicating needs and implementing changes toward wetland conservation in Taiwan. Wetlands, 38(6), 1223-1232. DOI: 10.1007/s13157-018-1096-4

  3. 國家發展委員會(2022年12月28日)。臺灣2050淨零排放十二項關鍵戰略之《淨零轉型之階段目標及行動》簡報,第12頁。資料來源連結於此



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